sunnuntai 24. helmikuuta 2019

Valtorille VTV:ltä kriittinen arvio ei yllätä

Valtion keskitettyjen ICT-palvelujen keskus, Valtori on arvioitu VTV:n toimesta. (2) Arvio on karua luettavaa. Asetettuja säästötavoitteita ei ole saavutettu, palvelujen laatu ei ole tavoitteiden mukaista. Toimintojen siirrossa virastoista Valtorille on ollut ongelmia, koska ei ole selvästi määritelty toimialariippumattomien (TORI) ja toimialasidonnaisten (TOSI) palvelujen suhdetta. Valtorille ei ole tällä hetkellä selvää, kuka päättää tai missä päätetään rajanvedosta TORI- ja TOSI-palvelujen välillä. VM:n ohjaus ei ole ollut riittävää ja se on ollut epäselvää. Toisaalta asiakkaan ääntäkään ei ole kuultu riittävästi.  Asiakkailla on heikot mahdollisuudet ohjata Valtoria. Palvelusopimukset eivät ole pitäneet. Valtori 
 on  kieltäytynyt ottamasta asiakassopimuksiin palvelutaso- ja sanktiomäärittelyitä. Keskeiset ennakoidut riskit ovat toteutuneet eikä Valtorilla ole ollut toimivaa riskien hallintajärjestelmää. Hansel saa hyvän arvosanan toiminnastaan VTV:n tarkastajilta, mutta kaikilta osin työnjako hankinnoissa Valtorin kanssa ei ole selkeä. 

VTV:n arvio ei yllätä. (1) Olin itse mukana eräässä virastossa tietohallinnon vastuuhenkilönä, kun siirrot virastosta Valtorille tehtiin. Samalla tuo virasto oli ensimmäisten joukossa soveltamassa uutta toimintamallia ICT-järjestelmien uudistamisessa. Siirtymävaiheessa tulivat esille monet nyt raportoidut haasteet. Kävimme monenlaisia keskusteluita Valtorin kanssa tuolloin. Tilanne ei ole noista ajoista parantunut - ehkä jopa heikentynyt. Miksi tämä muutos on ollut vaikea "rasti"? Esitän tässä omaa listaani kokemusteni pohjalta:
  • Valtion ICT-toimen ja ministeriöiden/virastojen välinen työnjako ICT-toiminnoissa ei ole selkeä. Valtiolla on edelleen vahva tulosohjauskulttuuri, jossa virastot ovat itsenäisiä tulosohjattuja organisaatioita. Ennen Valtorin perustamista kaikki ICT-toiminnot olivat osa tuota ohjausmekanismia. Nyt sopimusten kautta toimialariippumattomat palvelut ovat Valtorilla.
  • Valtion eri virastojen ja Valtorin kesken solmitut sopimukset eivät ole juridisesti päteviä, koska valtio on yksi juridinen toimija. Näin jo sopimuksia tehtäessä oli selvää, että Valtoria ei viime kädessä sopimukset sido. Näin on käynyt ennustetusti.
  • Jo toimintoja siirrettäessä osoittautui vaikeaksi erottaa toisistaan TORI- ja TOSI-palvelut. Ne kun oli vuosikymmenten saatossa rakennettu yhdeksi integroiduksi kokonaisuudeksi. Myös sopimukset IT-palvelujen tuottajien kanssa olivat kokonaissopimuksia sisältäen siis sekä TORI- että TOSI-palvelut. 
  • Sopimukset pyrittiin siirtämään Valtorille sinällään eli niitä ei välttämättä arvioitu tai sovittu uudelleen. Näin ei syntynyt myöskään mitään oleellisia säästöjä siirroista.
  • Uudessa tilanteessa Valtorista tuli sopimuskumppani IT-ohjelmistotalojen kanssa. Varsinainen sopimusten mukainen palvelujen käyttäjäksi jäi edelleen virasto, mutta sillä ei ollut enää suoraa valtaa sopimuksiin. Myös Valtorin uudet sopimukset olivat samanlaisia, jolloin viraston oli mahdotonta juridisesti vaikuttaa niihin. Tämä näkyi jo tuona aikana, kun olin vastuussa erään viraston tietohallinnosta.
  • Palvelutaso on myös ongelmallinen asia, koska esimerkiksi monissa virastoissa oli ennen siirtoja oma mikrotuki paikanpäällä. Uudessa ratkaisumallissa näin ei välttämättä enää ollut. Siirryttiin tikettisysteemiin ja tätä kautta nopeat palvelut jäivät saamatta.
  • Jälkikäteen osoittautui, että kustannukset alkoivat kasvaa virastoissa johtuen Valtorin omien kustannusten hallintaongelmista. Näin on ymmärrettävää, että kustannussäästöjä ei ole kunnolla saatu aikaan.  
  • Asiakasneuvottelukunta oli jo lähtötilanteessa "hamppaaton" johtuen sopimusongelmista. Lisäksi ainakin alkuvaiheessa neuvottelukunnan kokoonpano oli yksipuolinen - varsinaiset virastot puuttuivat kokoonpanosta. Ministeriöt edustivat itsensä lisäksi myös alaisiaan virastoja.
Tästä kannattaisi ottaa oppia. Uusia valtiojohtoisia IT-yrityksiä on perustettu. Toivottavasti niiden sisään ei ole leivottu samantyyppisiä rakenteellisia ongelmia. Oleellista on tehdä selkeä työnjako TORI- ja TOSI-palveluiden kesken. Oleellista on, että palvelujen käyttäjät saavat sanansa kuuluviin. 

 Viitteet

(1) Olen seurannut Valtorin taivalta sen alkuvaiheista saakka. Olen myös raportoinut aiheesta blogikirjoituksissani vuodesta 2012 alkaen (no oli näitä aikalailla):
 (2) VTV-tarkastuskertomus: Keskityt ICT-palvelut ja -hankinnat, VTV-tarkastuskertomukset, 4/2019
TORI-hankkeessa perustettiin TORI-palveluja hoitava palvelukeskus (Valtori) ja siirrettiin TORI-toiminta Valtoriin. Säästöjä pyrittiin saamaan myös yhtenäistämällä valtion ICT-hankintoja ja keskittämällä ne Valtorin ja Hansel Oy:n (valtionhallinnon yhteishankintayksikkö) hoidettavaksi.Tarkastuksen tavoitteena oli varmistua siitä, onko Valtorin perustami-sessa onnistuttu 2018 mennessä asetettujen tavoitteiden mukaisesti ja onko keskitetyt ICT-hankinnat järjestetty tarkoituksenmukaisella tavalla. Tarkastuksen perusteella havaittiin, että TORI-laissa asetettuja kustan-nussäästö- ja laatutavoitteita ei ole vielä saavutettu. ICT-hankintojen kes-kittämisen joitain tavoitteita on saavutettu, mutta hankintojen ohjaukses-sa ja järjestämisessä on vielä kehitettävää.

  Tarkastusviraston suositukset
1. Merkittävät ICT-toiminnan uudelleenjärjestelyt tulee valmistella sellaisella tarkkuudella, joka mahdollistaa uudistusten toteutukselle rea-listiset aikataulu- ja kustannustavoitteet. 
2. Valtiovarainministeriön tulee kehittää Valtorin ohjausta siten, että se pohjautuu tarkemmin palvelutoiminnan ja yhteisten palvelujen kustannus- ja laatumittareihin. 
3. Valtorin tulee saattaa palveluprosessinsa ja palvelunsa TORI-laissa määritellylle tasolle.
4. Valtiovarainministeriön tulee arvioida perustietotekniikkaan liittyvien hankintojen kokonaisvastuun keskittämistä yhdelle toimijalle. Näin voidaan varmistaa nykyistä paremmin resurssien riittävyys ja asiakastarpeiden huomioiminen. 
  
Valtorin strateginen ohjaus on valtiovarainministeriön vastuulla. Tulosohjaus toimii, mutta sen avulla ei ole päästy kunnolla kiinni Valtorin tuloksellisuusongelmiin. Toiminnan järjestämisen yksityiskohtainen ohjaus on kuulunut Valtorin toimitusjohtajalle ja hallitukselle. Valtorilla on ollut suuri vapaus järjestää toimintansa ja palvelunsa.Valtoria ohjaava valtiovarainministeriö ei ole seurannut Valtorin toimin-taa toimintaprosessien tai palvelujen mittareiden avulla. Valtiovarainministeriö on kuitenkin puuttunut yksittäisiin vakaviin, julkisuuteenkin nousseisiin ongelmatilanteisiin Valtorin palveluissa ja seurannut niiden hoitamista vuosittaisen tulossopimusprosessin ohella. Ongelmatilanteiden ohjauksesta ei ole dokumentaatiota. Valtorin asiakasneuvottelukunnan rooli on tukea asiakasohjausta ja palvelujen kehittämistä. Myös asiakasneuvottelukunta on pyrkinyt vakavissa ongelmatilanteissa ohjaamaan Valtoria korjaamaan tilanteen. Tulosohjaajan, Valtorin hallituksen ja Valtorin asiakasneuvottelukunnan rooli ohjauk-sessa ei ole ollut täysin selkeä. Selkeämpi ja yksityiskohtaisempi ohjaus oli-si voinut edesauttaa ongelmien korjaamista.
 Toimialariippumattomien palvelujen keskittämisen riskejä arvioitiin TORI-hankkeen alussa. Monet esille nostetut riskit näyttävät toteutuneen, kuten palvelukeskuksen toiminta ei ole saavuttanut suunniteltua kypsyysastetta, tavoiteltuja säästöjä ei ole saavutettu eivätkä kustannukset tai laatu ole kilpailukykyisiä. Valtorin ohjaaja ei ole ylläpitänyt riskilistaa sen laa-dinnan jälkeen. Ohjauksen tasolla riskienhallintaa ei tehty hankkeen aika-na, eikä ole tehty sen jälkeen.
 Asiakkailla on heikot mahdollisuudet ohjata Valtoria. Ennen keskittämistä palveluita järjestettiin virastossa, hallinnonalan ICT-palvelukeskuksessa tai ne ostettiin yksityisiltä palveluntuottajilta. Ostettujen palvelujen asiaka-sohjaus oli suoraviivaista. Ostaja – virasto tai palvelukeskus – hallinnoi pal-velua, ilmoitti ongelmista suoraan toimittajalle ja valvoi ongelman korjaa-mista. Palveluista tehtiin palvelutasosopimuksia ja jos palvelu ei toiminut Valtorin tulosohjaus on kehittynyt ja tarkentunut Ohjauksen tasolla ei ole juurikaan tehty riskienhallintaa. Riskien pienentäminen ja toteutuneiden riskien aiheuttamien ongelmien korjaus ei näytä onnistuneen
21sovitusti, toimittajalle saattoi koitua sanktioita ja myös toimittajan vaihta-minen oli mahdollista. Keskittämisen myötä valtion virastoille ja laitoksille tuli velvollisuus käyttää Valtorin hallinnoimia vanhoja ja uusia palveluita. 
 Palvelutasosopimus (SLA) ja siihen liittyvät sanktiot ovat yleinen mekanismi tuoda mahdolliset palvelujen ongelmat näkyviin ja kannustaa toimittajaa korjaamaan tilanne. Nämä olivatkin mukana sopimuspohjassa, jonka pohjalta toimintosiirtojen aikaan tehtiin asiakkaan ja Valtorin välinen pal-velusopimus. Valtori on kuitenkin kieltäytynyt ottamasta asiakassopimuksiin palvelutaso- ja sanktio -määrittelyitä.
 Investointimomentti on toimiva rahoitusmalliValtorilla on ainoana virastona mahdollisuus käyttää niin sanottua investoin-timomenttia eli jaksottaa pitkävaikutteiset menojen kulut poistojen muodos-sa kuluna investoinnin taloudelliselle pitoajalle. Valtori on käyttänyt inves-tointimomenttia keskitettyjen palvelujen kehittämiseen. Se veloittaa tehdyt investoinnit pidemmällä jaksolla osana kehitetyn palvelun asiakasmaksuja.Valtori ei ole pystynyt käyttämään investointimomenttia täysimääräi-sesti keskitettyjen palvelujen kehittämiseen. Tämä saattaa johtua siitä, että erilaisten palvelutuotannon kiireellisten ongelmien ratkaisuun ei ole riit-tävästi resursseja, eikä resursseja ole saatu suunnattua palvelukehitykseen. Valtiovarainministeriö on kiinnittänyt tähän huomiota vuonna 2015 tulo-sohjaajan arviossa.
 Keskitettyjen palvelujen käyttöönotto on ollut hidasta.Palvelujen käyttöönottoa on hidastanut ensimmäisten käyttäjien muita suuremmat kustannukset.
 TORI-lain perusteluissa todetaan, että valtiovarainministeriön johdolla oh-jataan palvelutuotantoa siten, että laatu on varmistettu ja todennettu.10 TO-RI-asetuksessa edellytetään, että palvelukeskuksella on laadunhallintajär-jestelmä. Valtorin ISO/IEC 20000- ja ISO 27001 -standardeihin pohjautuva Pro-palvelunhallintajärjestelmää voi pitää laadunhallintajärjestelmänä. Jär-jestelmää ei ole auditoitu, joten varmuutta Valtorin prosessien toimivuudes-ta ei ole voinut saada auditoinnin kautta.
Palvelujen hinnoittelu ja laskutus toimivat huonosti. Keskitettyjen palvelujen laatu ja toiminta eivät vastaa kaikkien asiakkaiden tarpeita. Tämä on hidastanut ja estänyt keskitettyjen palvelujen käyttöas-teen kasvua, jolloin palvelujen keskittämisestä kaavaillut kustannushyödyt eivät ole realisoituneet
 Useat eri toimijat vaikuttavat keskitettyihin ICT-hankintoihin. Merkittä-vimmät hankintoja ohjaavat tahot ovat:–Valtionvarainministeriön JulkICT-osasto, joka ohjaa yhteisiä palve-luita ja palveluntuotantoa–Valtionvarainministeriö, joka ohjaa yleisesti valtionhallinnon han-kintojen kehittämistä–Valtori, joka pyrkii ohjaamaan tuotteistettujen palvelujen kautta–Hansel Oy, joka kilpailuttaa teknologisia tuotteita ja palveluita. Hanselin ICT-hankintoja ei ohjata keskitetysti.
 TORI- ja TOSI-palvelujen vastuuraja ei ole selvä. Valtorin hankintojen ohjaukseen aiheuttaa kitkaa se, että toimialariippumattomien (TORI) ja toimialasidonnaisten (TOSI) palvelujen raja ei ole yksiselitteinen. Erityisesti tämä näkyy ohjelmistolisensseissä. Valtorille ei ole tällä hetkellä selvää, kuka päättää tai missä päätetään rajanvedosta TORI- ja TOSI-palvelujen välillä. Tämän vuoksi päätös rajauksesta tietyn ohjelmiston osalta tehdään operatiivisella tasolla. Ohjelmistojen TORI/TOSI-rajausta tulkittiin virastokohtaisesti jo silloin, kun virastot siirtyivät Valtorin asiakkaiksi.
 Hanseliin on keskittynyt hyvin laajasti julkisen hankinnan prosessiosaamista, jota asiakasvirastoissa laajasti hyödynnetään. Lisäksi Hanselissa on erinomaista osaamista julkisten hankintojen kehittämiseen liittyviin toi-mintoihin, jota Hansel tarjoaa asiakasyksiköille konsultoinnin muodossa. Tarkastuksessa tehdyn kyselyn perusteella Hanselin asiakkuudenhallin-ta ei täysin vastaa asiakkaiden tarpeita. Kyselyssä erityisesti pienet asiakkaat nostivat esiin tarpeiden huomioimisen ja asiakkuuspäälliköiden heikon näkyvyyden. Kyselyssä nousi selkeästi esille myös Hanselin kilpailutusprosessiin liittyvä hyvä osaaminen.
https://www.vtv.fi/app/uploads/2019/02/VTV-Tarkastuskertomus-4-2019-Keskitetyt-ICT-palvelut-ja-hankinnat-1.pdf
Lähettänyt klo
Tunnisteet: , ,

Ei kommentteja:

Lähetä kommentti

Tilaa: Lähetä kommentteja (Atom)