IT -hankinnat osaksi toiminnan kehittämistä ja yhteentoimivuutta, päivitys 16.6.2015

Valtion IT-hankinnat on nostettu taas esille. Ennen vaaleja poliitikot halusivat säästää IT-menoista. Se oli sopiva kohde, kun ei suoraan koskenut mitään äänestäjäryhmää. Blogissani nostin asian esille ja pidin argumentteja populistisena politiikkana. Mm. edellisen hallituksen valtiovarainministeri esitti näitä näkemyksiä. (1). Valtiontalouden tarkastusvirasto on 28.5.2015 julkistamassaan tarkastuskertomuksessa käynyt läpi "yhteentoimivuutta valtion ICT-sopimuksissa". (2) "Tarkastuskertomuksen keskeisenä kysymyksenä oli, hallitaanko valtionhallinnon ICT-sopimuksia ja niiden elinkaaria siten, että niiden avulla voidaan edistää valtion tietojärjestelmien yhteentoimivuutta."

VTV:n raportin ydinsanoma. Valtion IT-hankinnat ovat kankeita, hitaita ja vaikeita toteuttaa johtuen suuresta määrästä erilaisia säädöksiä. Tällaisessa toimintaympäristössä vaaditaan erityistä hankintaosaamista. VM on tyytynyt ohjaamaan IT-hankintoja informaatio-ohjauksen keinoin. Samoin  kokonaisuutta on pyritty saamaan otteeseen kokonaisarkkitehtuurityöllä, joka ei ole kuitenkaan edistynyt toivotulla tavalla. Informaatio-ohjauksen laatua tulisi VTV:n mukaan parantaa. ICT-järjestelmät ovat liian erillään toiminnan kehittämisestä, vaikka kokonaisarkkitehtuurin keskeinen lähtökohta on toiminta. Tietohallintolailla ei ole kyetty ohjaamaan ICT-hankintoja toimintalähtöisesti. Myös JHS-suositukset ovat liian teknisiä ja irrallisia toiminnasta. Sopimushallintaa ei ohjata kunnolla. Sopimukset ovat toisistaan irrallisia ja näin myös vaikeasti hallittavissa. JIT 2007-sopimusehtojen noudattaminen on ollut vaikeaa ja vaatisi sopimusjuridista osaamista. JIT-ehdot on pidetty myös irrallaan muista yleisistä sopimusehdoista (JYSE). Avoimen lähdekoodin perustuvien lisenssien hallinta ontuu. Kaikkiaan hankinnat ja lisenssit muodostavat monissa virastoissa monimutkaisen vaikeasti hallittavan kokonaisuuden. VM:n rakentama hankesalkku ei ole riittävä turvaamaan valtion tasolla kokonaisnäkemystä IT-hankinnoista. VTV päätyi viiteen suositukseen:

1. VM:n parannettava kokonaisarkkitehtuurityötä
2. Toiminta-arkkitehtuuria ohjattava tehokkaasti VM:n ja muiden valtion toimijoiden kesken
3. JHS-suosituksia uudistettava toimintalähtöisiksi
4. VM:n kehitettävä hankesalkua yhteentoimivuuden ja kokonaisnäkemyksen mahdollistamiseksi
5. Virastojen ja laitosten sopimusten hallintaan kiinnitettävä huomiota riskien minimoimiseksi.

VTV:n periaatteet hyviä, mutta neuvot eivät ole riittäviä. 
1. Kokonaisarkkitehtuuri: Toimintalähtöisyys kokonaisarkkitehtuurissa on ongelma, koska ministeriöt ja virastot ovat itsenäisiä tulosohjattuja kokonaisuuksia. IT:tä on kehitetty vuosikausia virastolähtöisesti, ei valtiolähtöisesti. Valtion sisäinen tulosohjaus pitäisi muuttaa sellaiseksi, että se omalta osaltaan tukee kokonaisajattelua. Kokonaisarkkitehtuuri on edelleen liian voimakkaasti IT-lähtöistä. IT:n pitää olla toiminnan sisällä, osana toimintaa - ei erillisenä palveluna.  
2. Toiminta-arkkitehtuurin ohjaus: VM:n ohjausrooli pitäisi pohtia uudelleen. Sen lähtökohtana on vahvasti VM:n ICT-toiminto. Se ei ole strategisesti järkevä lähtökohta. Näin ICT jää jo ohjauksen ylimmällä portaalla erilliseksi suhteessa toimintaan. 
3. JHS-suositusten uudistaminen toimintalähtöiseksi: Kokonaisarkkitehtuuri ei ole kiinnittynyt osaksi toimintaa. JHS-suositusten avulla pitää luoda suora kytkentä toimintaan - siis johtamiseen ja toiminnan ohjaukseen hierarkian eri tasoilla. Kokonaisarkkitehtuuri on vahvasti organisaatiolähtöistä - suljettua, kun kaikessa pitää korostaa avoimuutta ja yhteisiä yli organisaatiorajojen meneviä ratkaisuja.
4. VM:n hankesalkku: On haastavaa saada aikaan kattava hankesalkku, jonka avulla voidaan ohjata valtion ICT-toimintoja. Ongelmia on kahdenlaisia: 1. hankesalkku kattaa vain hankkeet ei pysyvää toimintaa, sopimuksiin perustuvaa ylläpitotoimintaa, 2. hankkeet ovat byrokraattinen ohjausprosessi, koska niihin liittyy hankintalainsäädäntö kaikkine haasteineen. Oletettavasti hankintalainsäädännön uudistaminen tuo joitain uusia mahdollisuuksia, mutta nyt ja jatkossa hankintaosaaminen toiminnallisena, teknisenä ja juridisena kokonaisuutena on suuri haaste.
5. Sopimukset hallintaan: Sopimusten nykytilan hajanaisuuden selitys on virastojen itsenäisyys ja tietojärjestelmien siilomainen rakentaminen ja ylläpito. Jatkossa sopimusten saaminen hallintaan edellyttää, että Valtoriin siirtyvien/siirtyneiden vastuiden myötä sopimukset yhtenäistetään ja saatetaan virastojen kannalta hallittaviksi (johdettaviksi). Sopimushallintaan liittyy myös toimittajaloukku, jonka purkaminen on mahdollista vain uudistusten myötä eli tietojärjestelmien täydellisten uudistamisten myötä.  Olemassa olevia sopimuksia on mahdollista tietysti uusia ja pitääkin tehdä yhteisten valtionhallinnon periaatteiden ja käytänteiden mukaan (niitä odotetaan varmaan monessa virastossa).

VTV:n suuntaan uudistan edelleen toiveeni, että se kokoaisi hankintoihin liittyen hyvien käytäntöjen listan. Tähän asti kaikki läpikäymäni VTV:n raportit ovat keskittyneet ongelmien, virheiden, puutteiden esiin nostamiseen. Virastolla on runsaasti aineistoa tehdä hyvien käytäntöjen ehdotuksia ja myös konkreettisia ehdotuksia säädöspuolelle. Esim. VM:ssä ollaan uudistamassa JIT-suosituksia ottamalla huomioon avoimen lähdekoodin tietojärjestelmien avoin edistäminen ja toimittajaloukun poistaminen. (3) Hankintalainsäädännön uudistamisen tueksi voisi rakentaa hyvien käytäntöjen ohjeistusta. (4) Nyt virastot kamppailevat yksin hankintojen parissa ja käyttävät myös paljon ulkoista asiantuntemusta, jota voitaisiin vähentää tai osittain jopa poistaa hyvillä käytännöillä.

Päivitys 16.6.2015: VTV:n raportin kirjoittaja Pirkko Lahdelma kommentoi minulle raportista seuraavaa: "Tarkastuksessa keskityttiin arvioimaan VM:n ohjauksen tuloksellisuutta ja keskeinen viesti VM:lle oli monien viestien joukossa mm. se, että kokonaisarkkitehtuurityötä ei pidä jättää yksin JulkICT-toiminnon vastuulle, vaan esimerkiksi henkilöstö- ja hallintopolitiikan osaston tulisi olla vahvemmassa roolissa ja tehdä tiivistä yhteistyötä JulkICT:n kanssa."

Viitteet:

(1) ICT- säästöt, populistista politiikkaa - blogikirjoituksessani arvioin Antti Rinteen näkemyksiä tammikuussa 2015. Kaksi muuta blogikirjoitusta nostavat esille tietohallinnon johtamisen haasteet.
http://ollintuumailut.blogspot.fi/2015/01/ict-saastot-populistista-politiikkaa.html
http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/08/tietohallinnon-johtamisen-vaikeudet.html
http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/07/julkisen-ictn-kiirastuli.html

(2) Yhteentoimivuus valtion ICT-sopimuksissa, VTV - tuloksellisuustarkastuskertomus 7/2015:
https://www.vtv.fi/ajankohtaista/tiedotteet/2015/julkisten_tietojarjestelmien_yhteentoimivuus_vaatii_parempaa_ohjausta.5835.news

(3) Petri Aukian kirjoitus Julkinen hallinto rikkoo toimittajaloukun kertoo JIT-ehtojen uudistamisesta.
"Valtio (tai itse asiassa sen julkisten hallintojen suositusten jaosto) on tällä viikolla päättämässä uusista julkishallinnon IT-mallisopimusehdoista (JIT 2007 ja JIT 2015.) Mallisopimusehdot ovat lähinnä neuvoa antavat, mutta niiden käyttö on laajaa ja niiden ohjeistava vaikutus on merkittävä. Ehtoja päivitettäessä on harkittu uudelleen, miten muuttuvan julkishallinon pitäisi suhtautua sille kehitettyjen sovellusten omistukseen. Hankintaan liittyvä perustelumuistio on erinomainen. Toivottavasti se käännetään myös englanniksi, sillä tällaisesta terävästä ja analyyttisesta otteesta voi olla ylpeä. Virolaisten tavoin ansaitsemme kehuja silloin, kun toimintamme on kopioimisen arvoista. Tiivistelmänä: oletusarvoisesti uudessa sopimusmaailmassa hankittujen sovellusten oikeudet jäävät kullekin toimittajalle, ja toimittajan velvollisuus on jakaa tehty tuotos myös avoimen lähdekoodin lisenssillä. Jos sen sijaan "muuta vaihtoehtoa hankkia tiettyyn tarkoitukseen ohjelmistoa ei ole tai sen hankinta on kalliimpaa" voidaan hankkia myös suljetun lähdekoodin lisenssillä valtiolle tehtäviä sovelluksia. Juuri näin. Hankintaviranomainen pakotetaan miettimään, millaisella lisenssillä laadukas hankinta onnistuu edullisimmalla tavalla. Sopimusmalleissa ei ole pakkoa avoimuuteen eikä suljettuun lisenssiin vaan se pakottaa miettimään oman työn taloudellisia seurauksia. Valtio rakentaa tässä selvästi markkinaa, jossa useat pelurit kehittävät kilvan samoja tai keskenään kilpailevia avoimella lähdekoodilla jaettavia sovelluksia. Tällaisessa markkinassa nopein ja ketterin on usein voittaja, sillä jo saavutetut asemat eivät ole samalla tavalla sementoituneita kuin nykyään. Hitaille, kalliille ja tehottomille yrityksille ei tällaisella markkinalla ole tilaa. Suomalaisista suljetuista julkishallinnon sovelluksista, kuten Effica, Katso-kirjautuminen ja Wilma, ei koskaan muodostu kansainvälisiä menestystarinoita. Avoimet suomalaiset sovellukset, kuten Vaadin, Linux ja MySQL sen sijaan ovat osoittautuneet markkinoilla menestyviksi. Strategisesti osaava ohjelmistoyritys voi luoda etulyöntiaseman myös avoimen koodin maailmassa. Fiksulla strategialla se luo ympäristön, jossa elintilaa on kaikille, kaikkien työ edistää yhteistä etua, mutta suurin arvonmuodostus jää silti tuolla alkuperäistä ja taitavinta kehittäjätiimiä edustavalle yritykselle."

(4) Hankintalain uudistus 

Hankintalain kokonaisuudistuksen valmisteluryhmän mietintö valmistui 13.5.2015. Mietintö sisältää ehdotuksen uudeksi hankintalainsäädännöksi. Ehdotus perustuu Euroopan komission joulukuussa 2011 antamiin kolmeen direktiiviehdotukseen (2014/23/EU, 2014/24/EU ja 2014/25/EU), jotka hyväksyttiin 18.4.2014. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki), joka korvaisi vuoden 2007 hankintalain, hankinta-asetuksen sekä vuoden 2011 lain sähköisestä huutokaupasta ja dynaamisesta hankintajärjestelmästä. Samassa yhteydessä ehdotetaan säädettäväksi laki vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (erityisalojen hankintalaki), joka korvaisi vuoden 2007 erityisalojen hankintalain. 

Valmisteluryhmän mietintö löytyy kokonaisuudessaan TEM:n sivustolta.

Hankintalainsäädännön uudistuksen keskeisimpinä tavoitteina on ollut

§  tehostaa julkisten varojen käyttöä

§  yksinkertaistaa hankintamenettelyjä

§  selkeyttää lain keskeisiä käsitteitä

§  parantaa pk-yritysten mahdollisuuksia tarjouskilpailuissa

§  parantaa mahdollisuuksia huomioida ympäristö- ja sosiaalisia näkökohtia sekä

§  turvata tarjoajille tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu julkisissa hankinnoissa.

Ehdotuksen mukaan kansalliset kynnysarvot nousisivat seuraavasti:

§  Tavara- ja palveluhankinnat sekä suunnittelukilpailut 60 000 euroa

§  Sosiaali- ja terveyspalvelut ym. erityiset palvelut 300 000 euroa;

§  Käyttöoikeussopimukset 500 000 euroa;

§  Rakennusurakat 150 000 euroa (säilyisi ennallaan)

Kansalliset kynnysarvot voivat vielä muuttua ehdotuksesta. Asiasta on jätetty eriäviä mielipiteitä. EU-kynnysarvot säilyvät ennallaan. EU-kynnysarvoja tarkastetaan kahden vuoden välein komission erikseen antamalla asetuksella, aiemman käytännön mukaisesti.
https://www.tem.fi/kuluttajat_ja_markkinat/julkiset_hankinnat/hankintalain_kokonaisuudistus