Kokonaisarkkitehtuurin suosio vastatuulessa, päivitys 16.1.2019

Ollin KA-kuva 2017 (11)

Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuri (1) ei ole saanut viime aikoina kovin korkeita pisteitä tutkimuksissa eikä myöskään käytännön toimissa. Lainsäädännön avulla otettiin käyttöön tämä kokonaisvaltainen suunnittelu- ja mallinnusväline. Ideana oli, että saataisiin tehokkuutta, vaikuttavuutta eri julkisten toimijoiden yhteiseen peliin. Toimintoja, prosesseja ja tietojärjestelmiä on vuosien varrella kehitetty erillään. Valtionhallinnossa tähän on antanut jalustan varsin itsenäisistä virastoista ja laitoksista koostuva konsernirakenne, jossa jokainen toimija maksimoi oman etunsa. Kunnat puolestaan ovat autonomisia toimijoita, jotka voivat kukin ratkaista lakisääteisten tehtävien hoitamisen omalla tavallaan. Kokonaisarkkitehtuuri on jollain tavoin analoginen rakentamiseen ja maankäyttöön liittyvän arkkitehtuuriajattelun kanssa. Erona on vain se, että tässä kokonaisarkkitehtuurissa yritetään saada aikaan yhteen toimivuutta ihmisten välillä toiminnoissa, tietojen hyödyntämisessä, tietojärjestelmien hyödyntämisessä ja teknologisissa ratkaisuissa. Tietohallintolaki ja siihen läheisesti kytkeytyvä JHS-suositusten joukko (erityisesti suositus 179, viite 2) olivat pakottamassa julkisia toimijoita yhteispeliin ja kokonaisarkkitehtuurin hyödyntämiseen.

Isäntä vai renki. No kuinkas tässä on sitten käynyt. Eräs tutkija on kuvannut haasteita tietojärjestelmien osalta "spagetiksi". (3) Eri toimijat ovat eri aikoina ratkoneet toimintojensa tehostamista ottamalla käyttöön tilanteeseen sopivia välineitä kuten tietojärjestelmiä. Lopputulos on ollut niin yksittäisen viraston sisällä kuin virastojenkin kesken vähintäänkin vaihteleva - jopa sekava. Sekavuutta on voinut lisätä myös virastorakenteen uudistaminen silloin ja tällöin. Vallankäyttö on hajaantunut eikä superministeriö VM:lläkään ole ollut eväitä tarttua asiaan. Keskitettyjen dokumentaatio- ja kuvausvaatimusten perusteella on yritetty vyöryttää ylhäältä alas yhteen toimivuuden sanomaa. Valtiolla on opetettu, koulutettu, konsultoitu, perustettu yhteisiä työryhmiä, projekteja jne. On myös arvioitu tuloksia niin itse kukin kuin ulkoisina auditointimenettelyinään. Mittarikin on rakennettu varsin yksityiskohtaiseksi ja tarkaksi mittavälillä 1-5. (4) Lopputuloksena on ihanteisimmilllaan syntynyt dokumentteja, joiden avulla on voitu muuttaa viraston toimintaa, kehittää muutoksen tueksi yhteen toimivia tietojärjestelmiä sekä rakentaa kestävää kehittämistä eri osapuolten kesken. Ihanteen toinen puoli on ollut irrallisten dokumenttien tekeminen, jotka ovat paperinmakuisina ajauteet virkamiesten ylähyllyille pölyttymään. Arkkitehtuurityö on leimautunut tietohallinnon puuhasteluksi, jonka mielekkyys ei ole kunnolla valjennut johdolle. Läheltä mukana olleena ja hieman kauempaa seuranneena olen monesti todennut kokonaisarkkitehtuurista: hyvä renki mutta huono isäntä.

KA menystystarina? Tutkimusten mukaan eri maiden kokonaisarkkitehtuuriohjelmat eivät ole yleensä menestyneet kovin hyvin. Näin toteaa vuoden 2018 lopulla väitöskirjan julkaissut Katja Penttinen. (5). Tämä pätee Penttisen mukaan myös Suomen julkishallinnon kokonaisarkkitehtuurityöhön, joka on edennyt hitaasti, vaikka julkishallinnon organisaatiot on velvoitettu siihen lailla. "En suosittele, että muissa maissa otettaisiin mallia Suomesta, jossa tehtiin oma kokonaisarkkitehtuurimenetelmä, velvoitettiin sen käyttöön lain nojalla, mutta ei huolehdittu riittävistä resursseista, osaamisesta tai kannusteista", Penttinen sanoo tiedotteessa. Penttisen mukaan kokonaisarkkitehtuurin menestymistä tukee yhteinen kieli ja erilaiset yhteistyömuodot. Mutta merkittävinä esteinä ovat epäselvät tavoitteet, tiukat rakenteet ja sirpaloituminen, resurssien ja tuen puute ja muutosvastarinta. Katjan mukaan kokonaisarkkitehtuuri joko kuihtuu menetelmänä pois tai saa uuden alun. "Kokonaisarkkitehtuurityölle on edelleen tarve, joten näen uudistumisen parempana vaihtoehtona. Perinteisesti kokonaisarkkitehtuurityötä on pidetty hitaana sekä aikaa vievänä ja siksi näen uudistamisen ketterämpään suuntaan tarpeellisena. Toimintaympäristön asettamat rajoitteet ja ihmiset tulisi huomioida paremmin kokonaisarkkitehtuurimenetelmän kehittämisessä, johon voitaisiin sisällyttää esimerkiksi muotoiluajattelua."

Lakisääteinen KA. Kokonaisarkkitehtuuria ollaan muokkaamassa uuteen uskoon säätämällä uusi tiedonhallintalaki tietohallintolain tilalle. (6) Lainsäädäntöön perustuvat velvoitteet kokonaisarkkitehtuurin käytölle poistuvat. Uudessa laissa nostetaan keskiöön tietovarantojen hyödyntäminen yli organisaatiorajojen. Uudessa tiedonhallintamallissa kunkin viraston on määriteltävä prosessit, tietojärjestelmät, tiedon elinkaari jne. Kuitenkin lainsäädäntö jättää ulkopuolelle arkistoinnin uudistamisen. Jotain sisäistä kilvoittelua (ehkä eripuraakin) hallinnossa on ollut, kun lakiehdotuksesta on valmistelun edetessä pudotettu pois tiedon elinkaaren toinen pää eli arkistointi. Uusi lakiehdotus on siis jo lähtötilanteessa ontuva. Myös tietovarantojen osalta jää epäselväksi, mitä eri varantoja lakiehdotuksessa tarkoitetaan. Edelleen lakiehdotuksessa korostetaan tietoturvaa ja samaan aikaan tiedon avointa hyödyntämistä yli organisaatiorajojen. Missä ovat pohdinnat yksityisyyden suojasta? Lukiessa lakiehdotusta tulee mieleen, onko sen valmistelussa käytetty kokonaisarkkitehtuurimenetelmiä.

No mitä mielestäni sitten pitäisi tehdä. Vuonna 2014 tiivistin ehdotukseni näin: (7)

Kokonaisarkkitehtuurin pitää olla osa johtamisjärjestelmää ja johtamiskulttuuria, Toiminta, tieto, tietojärjestelmät ja teknologia pitää olla vuorovaikutuksessa keskenään. Samoin on tietoturvan kehittämisessä. Tieto on "öljy", joka pistää moottorit käyntiin. Suunta ja tarkoitus pitää olla selvä.Nyt vuosia myöhemmin avaisin vielä asiaa seuraavilla ehdotuksillani:

Ollin kuva 2017: KA ja asiakas (11)

• Kokonaisarkkitehtuuria pitää hyödyntää toiminnan, organisaatiorakenteiden, johtamisen sekä tietojärjestelmien kehittämisen apuvälineenä siten, että saadaan myös aikaan muutoksia.
• Paperinmakuinen mittaaminen on korvattava sellaisella mittaamisella ja arvioinnilla, jossa selvitetään arkkitehtuurityön vaikuttavuutta eikä dokumenttien tuottamista.
• JHS-suositusten mukaista kokonaisarkkitehtuurityötä ei saa heittää romukoppaan, vaan tehty työ on arvioitava uudella vaikuttavuuteen perustuvalla mittaamisella.
• Yhteentoimivuus on monentasoinen tavoite: eri virastojen tehtävien ja prosessien on toimittava yhteen, tietojen ja tietovarantojen on toimittava yhteen (semanttinen yhteentoimivuus), tietojärjestelmien on toimittava yhteen (integraatiot ja rajapintaratkaisut), teknologiavalinnat on oltava avoimia, tietoturvassa on löydettävä yhteisesti hyväksytty tasapaino yksityisyyden suojan ja kansalaisen kannalta tehokkaan sekä vaikuttavan palvelun kanssa. (8)
• Kokonaisarkkitehtuurin avain on asiakas, ei organisaatio (ks. oheinen kuvio). Arkkitehtuuri ahtaasti ajateltuna korostaa vain organisaation sisäistä toimintaa, kun pitäisi lähteä liikkeelle asiakkuuksista ja palveluista. 
• Kokonaisarkkitehtuuri liittyy oleellisesti liiketoimintasuunnitelmaan. Tämä näkökulma otettiin mukaan uudistettaessa JHS 179 -suositusta. Mallin avulla voisi saada aikaan asiakas- ja palvelunäkökulman arkkitehtuurityöhön. (9) 
• Rakennetaan lainsäädännön valmisteluun, toimeenpanoon ja toteutukseen selkeä prosessimalli, jonka puitteissa sitten yksittäisiin lakeihin hyödynnetään projektimenetelmiä. Ongelman luonteen määrittelyn avulla valitaan menetelmät ja tekemisen tapa. Kokonaisarkkitehtuuri tuodaan välineenä mukaan, jolloin eri ilmiöiden väliset syy- ja seuraussuhteet saadaan jotenkin määriteltyä, käsitteet saadaan kohdalleen ja lainsäädännön vaikuttavuus systematisoitua. Jo lainsäädäntöuudistuksia suunniteltaessa määritellään eri hankkeiden välinen suhde ja yhteentoimivuuden edellytykset. (10)

Päivitys 16.1.2019: Kokonaisarkkitehtuurista hyvä dokumentti: "Kokonaisarkkitehtuuri – kaikki mitä aiheesta tarvitsee tietää". ...
"Kokonaisarkkitehtuuri tarjoaa tavan jalkauttaa strategia ja toteuttaa digitalisaatiota.
Kokonaisarkkitehtuuri kuulostaa kuitenkin tylsältä, vaikealta ja hyödyttömältä. Moni luulee sen olevan vain IT-juttu. Sitä se ei kuitenkaan ole."

IT-johtaminen / By Niklas Wallenius

https://niklaswallenius.fi/itjohtaminen/kokonaisarkkitehtuuri-taydellinen-opas/
 

Viitteet

(1) Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuuri: https://vm.fi/julkisen-hallinnon-yhteinen-kokonaisarkkitehtuuri

(2) JHS-suositus 179: http://www.jhs-suositukset.fi/suomi/jhs179

(3) "Spagetti": Väitöskirjan aiheesta tehnyt Eetu Niemi on todennut TIVIlle haastattelussa seuraavaa:
”Organisaatiorakenteissa on erilaisia yksiköitä, toimintoja, osastoja ja tiimejä keskinäisine suhteineen. On matriiseja ja virtuaaliorganisaatioita. Prosesseja voi olla useita kymmeniä, puhumattakaan tietojärjestelmistä, joissa ei usein pärjätä alle sadalla.”Erityisesti tietojärjestelmäympäristöön on Niemen mukaan rakentunut monimutkaisuutta kuin itsestään. Uusia järjestelmiä on hankittu eri tarpeisiin, ja erilaisia yhteyksiä järjestelmien välille on luotu tarpeen mukaan. Järjestelmien väliset riippuvuudet voivat muistuttaa spagettia.
”Ei olekaan ihme, että muutoshankkeissa usein epäonnistutaan”, Niemi huomauttaa.
”Esimerkiksi tietojärjestelmähankkeissa kustannukset voivat räjähtää käsiin, aikataulu venyä ja laatu ei vastaa tavoitteita.”
https://www.tivi.fi/Kaikki_uutiset/jarjestelmien-spagetti-aukeaa-arkkitehtuurilla-6640858
Eetu Niemen väitöskirjan tiivistelmässä todetaan:
Tutkimuksen mukaan KA:n hyödyt syntyvät monimutkaisen prosessin kautta, johon liittyy
useita toisistaan riippuvia teoreettisia käsitteitä. Prosessiin liittyy myös useita KA:n
sidosryhmiä, joilla on monia, myös keskenään ristiriitaisia odotuksia ja tavoitteita KA:n
suhteen. Myös KA:n käyttö on monimutkainen ilmiö, johon liittyvät läheisesti esimerkiksi
KA:n sidosryhmät sekä KA:n tuotteet ja palvelut. Lisäksi ehdotetaan KA:n hyötyjen
mittaamiseen sopivia konkreettisia mittareita.http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-15-3850-6 

(4) JHS-suositus 179: http://www.jhs-suositukset.fi/suomi/jhs179

(5) Katja Penttinen: "Kokonaisarkkitehtuurin käyttööoton pitkä ja mutkikas tie Suomen julkishallinnossa" (teos julkaistu englannin kielellä:The long and winding road of enterprise architecture implementation in the Finnish public sector, University of  Jyväskylä 2018).
https://jyx.jyu.fi/bitstream/handle/123456789/60447/978-951-39-7630-9_vaitos19122018.pdf?sequence=1&isAllowed=y
 https://www.tivi.fi/Kaikki_uutiset/julkishallinnon-iso-urakka-lassahti-en-suosittele-etta-otettaisiin-mallia-suomesta-6753710

(6) Tiedonhallintalaki: Uudella yleislailla on tarkoitus määrittää tiedon koko elinkaaren hallinta julkisessa hallinnossa. Osa-alueita ovat suunnittelu- ja kuvausvelvollisuudet, tietoturvallisuusvaatimukset, asian- ja palvelunhallinnan rekisteröinnin perusteet sekä tietoaineistojen säilyttämistä ja arkistointia koskevat säännökset.

https://www.eduskunta.fi/FI/tietoaeduskunnasta/kirjasto/aineistot/kotimainen_oikeus/LATI/Sivut/tiedonhallintalaki.aspx ja sieltä erityisesti

https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sivut/HE_284+2018.aspx

(7) Ollin blogikirjoitus kokonaisarkkitehtuurista 2014: Kokonaisarkkitehtuuri osaksi johtamista: https://ollintuumailut.blogspot.com/2014/12/kokonaisarkkitehtuuri-osaksi-johtamista.html
 
(8) Yhteinen tiedonhallintamalli on hieno tavoite, jonka osalta on saatettu päätökseen YTI-hanke ja VRK:lle on siirtynyt toiminnon kehittäminen ja ylläpito.  https://ollintuumailut.blogspot.com/2018/12/yhteinen-tiedonhallinta-yti-tietojen.html

(9) Liiketoimintamallit ja kyvykkyydet: http://docs.jhs-suositukset.fi/jhs-suositukset/JHS179_liite2/JHS179_liite2.pdf

(10) Lakivalmistelun ja KA:n yhteyksiä pohdin blogissani: https://ollintuumailut.blogspot.com/2018/12/lakien-valmistelu-taas-julkisessa.html

(11) Olli Nylander: Tietojohtaminen ja tapaus SOTE, BoD 2017