Valtion tietohallintomenoja vaikea karsia, päivitys 25.11.2016

Kuva VM:n julkaisusta 27/2016: 2011-2015 vertailukelpoisia

Valtion tietohallinnon kustannukset kasvussa. Valtori merkittävin kustannuksia kasvattanut tekijä - eli uusi keskitettyjen toimialariippumattomien palvelujen tuottaja. Tuottavuuden lisääminen ja säästöt ovat vähäisiä. Kokonaisarkkitehtuuri etenee hitaasti ja sen hyötyjä ei näy.

Mm. nämä havainnot tulevat esille valtion tietohallinnosta tehdystä Valtiovarainimisteriön selvityksestä kesällä 2016. (VM:n julkaisu - 27/2016, viite 1). Osa julkaisusta on tilastotietoa ja osa julkaisun tiedoista perustuu valtion virastoille lähetettyyn kyselyyn.  Julkaisua ei ole suuremmin referoitu eikä sen pohjalta käyty keskustelua. Teen seuraavassa tiivistyksen julkaisun tuloksista.

Valtionhallinnon tietohallinnon kustannukset olivat vuonna 2015 775,5 me. Kustannukset olivat nousseet edelliseen vuoteen 6,5%. Tätä ennen vuodesta 2011 alkaen kustannukset olivat koko ajan laskeneet. 20% kustannuksista oli ulkoisia hankintoja. Valtion sisällä merkittävin omien menojensa lisääjä oli luonnollisesti Valtori (100%). Tähän liittyen sisäiset palvelujen hankinnat lisääntyivät 26%.  ICT:n ansiosta yleiset toimintakustannukset vähenivät niukasti eikä niillä ollut suurta merkitystä kokonaissäästöjen kannalta. Valtionhallinnon organisaatiosta ICT-kustannukset nousivat eniten VM:ssä. STM:n hallinnonalalla puolestaan ICT-kustannukset laskivat. 

Tuottavuuden lisäämisessä ja säästämisessä keinot ja tulokset vaihtelivat organisaatioittain, mutta kokonaisuudessaan tulokset olivat vähäiset. Tuottavuuden lisäämisen keinoina olivat kärjessä hankkeiden vaikuttavuusarviot, tavoitteiden mittaaminen erilaisin mittarein, henkilöstökustannusten seuraaminen. Säästöjen osuus organisaatioittain oli korkeintaan 1%:n luokkaa toiminnan kokonaismenoista. Jotkut harvat organisaatiot totesivat digitalisaation olevan säästöjen perusta. ICT-kustannusten nousun yleisimmät selitykset olivat Kiekun käyttöönotto ja Valtoriin siirtyminen. Yleisesti todettiin, että sinänsä ICT-menoista ei koidu säästöjä. Ne on ymmärrettävä investoinneiksi, joiden seurauksena pidemmällä aikavälillä syntyy toiminnallisia säästöjä. Tietotekniikan osalta keskeisiksi säästön kohteiksi nähtiin perustietotekniikka, päällekkäiset järjestelmät, ostopalvelut ja ohjelmistokustannukset. Kyselyyn vastanneista vain joka viides organisaatio kykeni määrittelemään systemaattisen tuottavuuden lisäämisen/säästämisen strategian. Raportin laatijat ehdottavatkin, että säästöjen luominen on nivottava hankeprosessiin (valmistelu – päätöksenteko – toteutus – seuranta). Kokonaisarkkitehtuuri ei näy mitenkään vastauksissa, mutta ei myöskään raportin laatijoiden ehdotuksissa tuottavuuden ja säästäväisyyden lisäämisessä. (2)

Kokonaisarkkitehtuuri ei ole edennyt vuoteen 2014 verrattuna. Keskimäärin organisaatioissa taso on 2,2, kun stm:n hallinnonalan taso on yli 3 . Haasteet ovat tietohallintolähtöisiä: 1) palvelukeskusten toiminta, 2) kyky hyödyntää teknologiaa, 3) palvelujen tuottajien ohjaaminen, 4) ulkoisten palvelujen tuottajien kyky kehittää ja tuottaa palveluja, 5) kyky määritellä hankittavat palvelut, 6) kustannusrajoitteet kehittää ja ostaa palveluja, 7) kyky ostaa palveluja, 8) organisaation sovellus- ja teknologiaosaaminen, 9) kyky kehittää ja tuottaa palveluja omien resurssien avulla. Tietohallinnon kehittämiskohteiksi nousivat puolestaan aikaisemman kyselyn tapaan: 1) tietoturva, 2) strategia, 3) kustannustehokkuus, 4) osaaminen, 5) toimittajayhteistyö, 6) viestintä käyttäjille, 7) projektien hallinta, 8) teknisen infran kehittäminen, 9) toiminnanohjausjärjestelmä, 10) mittaaminen. Keskeisiä trendejä ovat edelleen edellisten vuosien tapaan mobiili, analytiikka, avoin data. 44% organisaatioista on tehnyt avoimen datan avauksia. Avoimen datan osalta keskeisiä haasteita ovat käyttäjämäärät, laatu ja ajantasaisuus.  Sähköisiä palveluita tuotetaan pääsääntöisesti 2000-luvun menetelmin. 62% kohdistuu kansalaisille, 69% yrityksille ja 57% viranomaisille. 

Pohdintaa raportin tuloksista:

• Raportin päätelmät ja ehdotukset jäävät vähäisiksi ja vaisuiksi. Kuvaileva ote vie suurimman osan palstatilasta. 
• Selvityksestä ei saa irti organisaatiokohtaisia tietoja eikä myöskään ICT-kustannusten suhdetta kokonaiskustannuksiin
• Valtori on selkeästi kustannussyöppö ja myös toiminnallinen haaste eri organisaatioille 
• Tietotekniikassa tehokkuuden ja säästäväisyyden lisäämisen kohteet ovat relevantteja yksittäisten virastojenkin kannalta: perustietotekniikka (Valtori-riippuvuus), päällekkäiset järjestelmät, ostopalvelut, ohjelmistokustannukset – osaan näistä haasteita puree myös kokonaisarkkitehtuuri 
• Tietohallinnon kehittämiskohteet ovat sinänsä relevantteja, mutta yhteydet toimintaan ja kokonaisarkkitehtuuriin jäävät niin kyselyssä kuin raportin laatijoiden ehdotuksissakin vähäisiksi ja kaukaisiksi
• Datan avaaminen etenee eri organisaatioissa. 
• Kokonaisarkkitehtuurityössä on merkittäviä eroja eri virastojen kesken, mutta raportti ei anna kuvaa valtion kokonaisarkkitehtuurin tilasta kokonaisuudessaan.

Tapaus museovirasto nousi otsikoihin muutama viikko sitten, kun viraston blogissa kerrottiin Valtorin palveluiden käytöstä syntyneistä valtavista laskuista. "Vuoden 2014 alusta astui voimaan laki valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä. Lain taustalla oli huoli valtion suurista tieto- ja viestintätekniikan (ICT) kustannuksista ja ajatuksena pienentää kustannuksia yhdistämällä hankintoja ja toimintoja suuriksi kokonaisuuksiksi. Lain perusteella käytännössä kaikki valtion organisaatiot pakotetaan hankkimaan ICT:nsä uudelta valtion toimijalta Valtorilta. Suurten kokonaisuuksien tuoma volyymietu on ajatuksena periaatteessa hyvä ja toimintoja yhdistämällä saavutetaan koko valtion tasolla joitain etuja. Käytännössä virastotasolla tilanne näyttää hyvin erilaiselta.....  Lasku Museovirastolle on valtava. Valtorin hinnastojen perusteella tehtyjen laskelmien mukaan viraston vuotuiset ICT-kustannukset nousevat 291 %. Pakollisten muutosten seurauksena vuosikustannukset ovat nousemassa 400 000 eurolla. Lisäksi joudutaan vielä maksamaan huomattavat summat palvelujen siirrosta Valtorille." (oheinen kuva poimittu blogista).


ICT-kustannusten hallinta on yleinen haaste niin julkisella kuin yksityiselläkin sektorilla. Kustannukset kasvavat luonnollisesti suurten ICT-investointien myötä. Investointeja suunniteltaessa periaatteessa aina selvitetään, millä aikavälillä alkaa syntyä tuottoa. Odotukset ovat toiminnan puolella yleensä korkealla, että säästöjä alkaa syntyä tuota pikaa. Valtiolla on tähän asti ICT ollut osa virastoja ja niiden omaa toimintaa. ICT-toimintoja ei ole optimoitu koko valtion tasolla. Valtori on tällainen uusi organisaatio, jonka tehtävänä on saada toimialariippumattomat ICT-kulut hallintaan. Vastaavaan hallintaan on pyrkinyt myös esim. Palkeet keskityillä henkilöstöhallinnon järjestelmillään tai Valtiokonttori Kieku-järjestelmällään. Keskitetyllä ICT-toiminnalla on vaikeudet monestakin syystä: 1. vaatii keskitettyjä uusia palveluita, 2. vaatii osaavan ja keskittyihin palveluihin sopivan henkilöstön, 3. vaatii toimivan yhteistyön substanssiviraston ja sopimuskumppanien kesken. Valtorin kohdalla tilanne on paljastunut ns. kuherteluvaiheen jälkeen. Toiminnan pystyttäminen vaatii rajuja investointeja, joiden kustannukset pitää viime kädessä jyvittää asiakasvirastoille. Asiakasvirastoista siirtynyt henkilöstö ei kaikilta osin vastaa osaamistarpeita. Yhteispeli monitoimijaympäristössä hakee vasta muotojaan. Asiakasviraston ja Valtorin välinen sopimus ei ole juridisesti pätevä. Valtio on yksi "juridinen henkilö", joten sisäiset sopimukset ovat vain yhteisiä toiveita enimmillään ilman sanktioita.

Paperitiikeriksikö KA

Kokonaisarkkitehtuurista apua. VM:n selvitys osoittaa, että kokonaisarkkitehtuuri ei ole noussut lentoon valtion virastoissa ja laitoksissa. Itse olen ollut mukana toteuttamassa tätä ideologiaa. Se on hyvä renki mutta huono isäntä. Taustana on tietohallintolaki. Kokonaisarkkitehtuuri on mallinnettu ja ohjeistettu Juhtan JHS-suosituksella 179. Uhkana on, että siitä tulee erillinen dokumentointiin velvoittava paperitiikeri. Uusinkin suosituksen versio on vahvasti sisään päin lämpiävä dokumentoinnin opas, kun sen pitäisi olla juuri väline toiminnan- tiedon-tietojärjestelmän-teknologian uudistamiseen toiminta edellä ja asiakas edellä.  Keväällä olin alustamassa ICT-messuilla ja panelistina. Panelin vetäjä oli käynyt läpi Hilman kilpailutusdokumenttja ja totesi, että vain 30% :ssa tarjouspyyntöjä oli mainintoja kokonaisarkkitehtuurista. Hyvänä renkinä siitä saataisiin väline, jolla siilot voitaisiin pistää nurin, kokonaistehokkuutta ja vaikuttavuutta lisätä uudistuksissa sekä ottaa asiakasnäkökulma keskiöön. (4)

Päivitys 20.11.2016: Mikael Vakkari kommentoi FB:n puolella seuraavasti:
"Nuo KA:n kypsyystasot eivät valitettavasti kerro juuri mitään relevanttia, koska perustuvat suhteellisen kevyehköihin subjektiivisiin arvioihin kohdealueiden tilanteesta, joiden vertailukelpoisuus on kyseenalainen. TORI-laki toi taas yhden toimijan lisää ohjausketjuun ja pidensi jo ennestään pitkiä ja kankeita hankintaketjuja, joka näkyy heti mm. hankkeiden toteutuksessa, sopimuksissa ja tarjottavissa TORI-palveluissa. Lisäksi VN:n tasolla vastuita yhteisistä palveluista ym. hämmentää vielä VNHY, joka sekää ei ole tainnut saada toimintaansa kunnolla pyörimään. Valtorinkaan toimintaa ei ikävä kyllä ole saatu kuntoon kahden vuoden aikana, vaikka toimarikin vaihdettiin. Säästöä piti tehdä 50 milj. € mutta kustannukset nousivatkin 100 milj. €. VM:n pitäisi ohjata Valtoria mutta toistaiseksi ohjaus ei näyttäisi olevan erityisen tuloksellista. Yksi selitys tähän voisi olla Valtorin poikkeauksellinen ohjaus- / hallintorakenne (erityisvirasto, jolla on hallitus, jonka rooli suhteessa VM:n ja toimariin on aavistuksen epäselvä, myös ohjaavalle taholle eli VM:lle). Valtorin asiakasneuvottelukunnalla taas ei ole lain mukaan minkäänlaista (ohjaus)valtaa (se "tukee asiakasohjausta ja toiminnan kehittämistä), joten Valtori saa toimia miten toimii...En muuten keksi miksi tietoturva nähdään keskeisimmäksi tietohallinnon kehittämiskohteeksi, kun projektinhallinnassa, tietohallinnon ohjauksessa ja yhteentoimivuuden toimeenpanossa on paljon merkittävämpia ongemia. Nämä siis kyllä listattu tyhjentävästi mutta hieman harhaanjohtavasti KA:n ja organisaatioiden haasteiksi, vaikka kyseessä on koko julkisen hallinnon tietohallinnon ohjaus, jota olisi pitänyt toteuttaa ja toimeenpanna jo vuodesta 2011 lähtien (ts. toimeenpanemalla tietohallintolakia, kuten HaV ja TrV ovat mietinnöissään kehottaneet). Operatiivista ohjausta olisi voinut kehittää tarkoituksenmukaisempaan suuntaan esim. jatkamalla tietohallintoviraston valmistelua, joka siis sekin epäonnistui ja kuopattiin."

Ja Olli kommentoi Mikaelille: Perusteellinen kommentti. KA:n itsearviointia olen ollut tekemässä ja jollain tapaa se kuitenkin antaa suuntaa. STM:n hallinnonalalla seuraamme asiaa vielä myös kollektiivisesti koko hallinnonalalla. Tässä olen siis hiukan toisilla linjoilla. Mielestäni kyselyn tulos on suuntaa antava - ei taida olla ainakaan liian optimistinen. Valtorin asiakasneuvottelukunta on haastava, koska tässä elimessä eivät ole kaikki asiakkaat vaan ylätason edustajat. Mutta ei sillä mitään erityistä vaikutusta ole niin kuin ei myöskään sopimuksilla. Ps. kopioin kommenttisi blogiini muidenkin luettavaksi.

Päivitys 25.11.2016: Mikko Vuorikoski Valtorista kommentoi kirjoitustani FB:n puolella seuraavasti:

Kommentoin hieman Ollin tuumailujen Blogia. Mielestäni olet Olli valitettavasti tulkinnut väärin lukuja. Valtorin kustannukset lyhyellä tätämellä luonnollisesti kasvavat, kun valtion hallinnon aiemman hajatetun mallin teknologiavelkaa korvataan investoimalla yhteisten yhdenmukaistettujen palveluiden rakentamiseen. Hankinnoissa on jo saavutettu merkittäviä säästöjä, (30-50% laite ja tietoliikennehankinnoissa aiempiin hankintahintohin) joita useimmat virastot eivät laske, koska ne eivät ole kuuluneet aiempiin jatkuviin kuluihin, vaan toistunee vain 3-5 vuoden välein. Tehostaminen on mahdollista vasta sitten, kun kattavasti päästään eroon virastokohtaisten hyvinkin eri tavoin tuotettujen palveluiden tuottamisesta

Mikko Vuorikoski Yritän todistaa äskeistä vielä esimerkillä. Jos ajatellaan suurta konsernia, jolla on yhtenäiset IT-palvelut ja yhtenäiset verkot. Jos se siirtyisi takaisin malliin, jossa kaikki tytäryritykset ja osastot hankkisivat omat ICT-rakkaisunsa, niin mitä se käytännössä tarkoittaisi. Kaikki rakentaisivat omat sähköpostinsa, omat integraationsa, omat tietoliikenneyhteytenstä, kilpailuttaisivat omat laitteensa ja huolehtisivat henkilöknnasta, joka ylläpitää näitä palveluita. Konsernimaisesti johdetun, keskitetyn IT:n voidaan arvioda tuottavan jopa 50% säästöt verrattuna hajautettuun malliin. Valtionhallinnossa ei näin suuriin säästöihin ole mahdollista johtuen siitä, että on myös paljon sektorikohtaisista toiminnan eroista johtuvia erityisvaatimuksia, joissa vaaditaan muitakin kuin vakiotuja ja yhtenäistettyjä ratkaisuja. Kuitenkin kaikki, jotka pääsääntöisesti käyttävät normaalia toimistotyökaluja, taloushallinnon järjestelmiä ja muutamaa ns. normaalia viraston tai hallinnonhaaran toimialaan liittyvää sovellusta, saavat tulevaisuudessa ne palvelut huomattavasti edullisemmin kuin aiemmin. Kustannuksia tietysti nostaa se, että digitalisaation myötä halutaan myös paljon uusia palveluita - enemmän erilaisia etätyökaluja, verkkoympäristöjä, 24/7 palveluita, lisää kaistaa, enemmän tallennuskapasiteettia, enemmän prosessointikapasiteettia. Valtionhallinto on tässä asiassa tosi myöhässä - turhia päällekkäisten ratkaisujen ja päällekkäisen työn kustannuksia on maksettu valtionhallinnossa todella kauan pidempään kuin olisi ollut tarkoituksenmukaista. Virastojen pitää pystyä keskittymään oman toimintansa ja sitä tukevien tietojärjestelmien kehittämiseen eikä työasemien, puhelinten, perustietoliikenneyhteyksien yms. kilpailuttamiseen, tukemiseen ja kehittämiseen.

Ollin kommentti Mikolle: Mikko: En ryhdy tätä asiaa sen kummemmin kommentoimaan, koska minulta puuttuu lähtökohtatiedot. Oma tulkintani perustui tuohon VM:n raporttiin. Ehkä kannattaisi sinne päin myös kertoa tulkintasi. Sen sijaan laitan viestisi ja tämän jatkoviestin kopiona blogiini, että muutkin näkevät sen. Sopiihan se.

Viitteet

(1) Tietoja valtion tietohallinnosta 2015, Valtiovarainministeriön julkaisu - 27/2016; http://vm.fi/julkaisu?pubid=13201

(2) Valtion ICT:stä ja Valtorista olen kirjoittanut blogiini aikaisemmin:
- http://ollintuumailut.blogspot.fi/2013/08/torista-uusi-vtkk-valtion.html
- http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/07/julkisen-ictn-kiirastuli.html

(3) Museoviraston blogi: "Valtion yhteisten tieto- ja viestintätekniikkapalveluiden käytöstä valtava lasku Museovirastolle"
http://blogi.nba.fi/2016/valtorin-palveluiden-kaytosta-valtava-lasku

(4) Kokonaisarkkitehtuuri
- http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/12/kokonaisarkkitehtuuri-osaksi-johtamista.html
- http://ollintuumailut.blogspot.fi/2016/04/onko-kokonaisarkkitehtuurista-mihinkaan.html 

-