Valtiokoneen korjausohjeet: Virsut ja ohra Kehun jatkoksi

Virsut - hankkeen symboli

Valtion henkilöstö: turvallisuus 40%

Pohdin valtion keskushalilntouudistusta taannoin blogissani. (Kehu). Ei kai vaan pelkkä hallintorakenneuudistus. http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/03/valtion-keskushallintouudistus-ei-kai.html
Virsut vain valtion asialla. Valtion toiminta, tehokkuus ja vaikuttavuus pyritään saamaan kertoheitolla kuntoon, kun usutetaan uusi hallitus toteuttamaan Virsun ja Ohran ehdotuksia. VIRSU on "keskus- ja aluehallinnon virastoselvityshanke". Työryhmä luovutti raporttinsa ministerille helmikuussa 2015. OHRA on puolestaan "valtion ohjaus järjestelmän kehittämishanke". Ryhmä jätti ehdotuksensa ministerille joulukuussa 2014. Yllä oleva kuva vasemmalla osoittaa, että hankkeessa keskitytään valtion uudistamiseen, ei koko hyvinvointivaltion palvelujen uudistamiseen. Oikean puolen kuva osoittaa, että valtion henkilöstöstä 40% on turvallisuustoiminnassa. Sosiaali- ja terveydenhuollon osuus on vain 2%. Pääosa toiminnasta on vastuutettu kunnille ja kuntayhtymille. Siellä on soten ydintoiminta, hyvinvointipalvelut. (1)

Aluehallintomalli - sotealueet huomioiden

VIRSUn ehdotukset. Virsun mukaan virastorakenteen kehittämisperiaatteet ovat seuraavat: 1. selkeä rakenne ja ohjaus, 2. valtakunnallinen toimivalta, 3. asiakasnäkökulma, 4. sähköiset palvelut, 5. kyky muutokseen ja riskien hallinta. Keskushallinnon osalta tehdään kolme esitystä: 1. pienet virastot yhdistetään suurempiin vastaaviin, 2. kaikki virastot kirjanpitoyksiköiksi, 3. pienet riippumattomat virastot itsenäiseksi osaksi hallinnonalan emovirastoa. Virastoja kootaan suurempiin yksiköihin. Aluehallinnon osalta tehtiin laajan vaikuttavuusanalyysin perusteella vaihtoehtoiset hallintomallit: A. kaikki aluevirastot yhdeksäksi alueelliseksi virastoksi, B. edellisen mallin tapaa viisi alueellista virastoa (sote-alueet), C. muistuttaa A-mallia, mutta syntyvät kaksi organisaatiota olisivat valtakunnallisia alueellisine toimintayksiköineen, D. C-mallista muunnella siten, että osa kehittämistehtävistä siirrettäisiin maakuntien liitoille.

Voi Virsua voi. Keskushallinnon osalta ei oteta kantaa tutkimuslaitoksiin. Näiden organisaatioiden kehittämistä on pohdittu toisaalla. Monta asiaa jää tässä rajauksessa käsittelemättä kuten tutkimuslaitosten ja muiden virastojen yhteistoiminta tai tutkimuslaitosten rooli suhteessa yliopistoihin, korkeakouluihin tai tutkimuslaitosten rooli suhteessa valtion ohjausmekanismeihin (myös poliittiseen ohjaukseen). Sosiaali- ja terveydenhuollossa on nyt erityisen tärkeätä pohtia myös virastorakenteiden osalta, miten virastokokonaisuus (ml. tutkimuslaitokset) palvelevat soteuudistusta. Aluehallinto näyttää olevan Virsulle annettu totuus. Miksi ei ole tutkittu ratkaisua, jossa poistetaan koko valtion aluehallinto. Vanhaan läänilaitokseen perustuva aluehallinto perustuu aikakauteen, jolloin hevosvoimalla ja rautatievoimalla kuljetettiin tietoa paikasta toiseen ja vahdittiin kansalaisia. Digiajassa alue menettää merkitystään koko ajan. Asiakkaalla on tarpeet, jotka eivät aina noudata valtion virkakoneiston organisaatiojakoa. Suuri osa asiakkaan tarpeista voidaan hoitaa sähköisesti, jolloin alueella ei ole entisaikojan relevanssia. Ja vielä Virsu ei ota kunnolla kantaa valtio-kunta-suhteeseen. Tämähän on aivan oleellinen asia soteuudistuksessa.

OHRA-hanke- ottaako ohraset. Ohra esittää tiivistä hallitusohjelmaa ja sen rinnalle toimeenpanosuunnitelmaa. Toimeenpanosuunnitelma olisi sitten se väline, jolla ohjataan vuosittaista hallituksen työtä ja yhteistyötä virkamieskunnan kanssa.
Ohran ylätason ohjausmekanismi ulotetaan koko valtio-organisaatioon tulosohjauksen "pakettitavoitteilla", ohjauksella ja seurannalla. (ks. oheinen kuva). Kaikkinensa tulosohjaukselle ei kuitenkaan esitetä mitään uusia välineitä. Vaikkapa mittauksen ongelmiin ei oteta kantaan.
Ylätason ohran onnistuminen riippuu hallitusneuvotteluista. Käytännössä neuvotteluihin vaikuttaa kovasti erilaiset lobbarit. Virkamiehet yrittävät toki lobata tätä ohra-ajattelua, mutta myös erilaisia subsstanssiministeriöiden asioita. Kuitenkin ulkoiset lobbarit ovat useassa tapauksessa vahvempi voima. (1)

Virsu ja ohra soten kannalta. Sote-järjestämislain kohtalo sääntelee paljon virsun ja ohrankin tulevaisuutta. Jos hallituksen esitys menee läpi, on valtiokoneen kehityksessä otettava huomioon ainakin seuraavat asiat:
- valtiolla aluejaon pitää noudattaa tulevia sote-alueiden jakoja
- sote-ohjauksen pitää mennä yhtä jalkaa hallituksen, VM:n ja substanssiministeriöiden kanssa
- tietojohtaminen ja tiedonhallinta otettava valtiokoneen kehittämisagendalle ottamalla huomioon mm. hyvinvointipalvelujen tuottamisen kokonaisuus.
- sähköiset palvelut koordinoitava yhteen myös valtion, kuntien ja kuntayhtymien kanssa
- valtion ja tulevien sotealueiden ohjaus, valvonta, kannusteet koordinoitava yhteen
- valtion "interventioiden" organisoinnissa otettava huomioon keskushallinnon ja aluehallinnon roolien tiivis integrointi (Virsun mallit eivät tätä tee): sotessa voisi ottaa organisoinnissa mallia Ruotsista (IVO on keskushallinnon organisaatio aluetoimipisteineen, ks. http://www.ivo.se/)
- valtiolla inventoitava vielä konsernityyppiset palvelut (eli mitä vielä Palkeiden, Kiekun ja Valtorin lisäksi): lisää ICT-konserniohjausta, sähköistä asiointia, tiedolla johtamista.
- pitäisikö pohtia vielä tiedon ja tiedonhallinnan organisointia kuten tietoministerin ja tietoviraston perustamista.

Olli hallintamalli 2014

Ollin hallintamalli. Rakensin omaa hallintamallia aikaisemmassa blogikirjoituksessani vuodelta 2014. Mallin ydin on seuraava: Valtionhallinnossa on mielestäni kolme suurta toiminnallista kokonaisuutta, jotka linkittyvät yhteen: resurssit, ohjaus, palvelut. Nythän tilanne on siiloutunut ministeriöihin, virastoihin ja laitoksiin pitkän poliittisen historian tuloksena. Jo vuosia sitten esitettiin valtioneuvoston uudistamista jakamalla se muutamaan ministeriöön. Yksi näistä taisi olla resurssiministeriö. Kierrätän tässä nyt vanhaa ideaa uudessa tilanteessa. Kehitin "Ollin hallintamallin 2014", joka koostuu erillisten siilojen sijasta toisiinsa limittyvistä palloista:  resurssi- pallo, ohjaus- pallo ja palvelut- pallo.

Hallintamallin pallot. Resurssi- pallon ytimessä on valtion talous: tulot, menot, varallisuus, velat (ks. oheinen kuvio poimittuna VM:n sivuilta).  Valtion taloutta pitää kehittää tuottavuuden, tehokkuuden, taloudellisuuden ja vaikuttavuuden periaatteilla. Tämän pallukan sisällä ovat myös kaikki valtion yhtiöiden ja osakesalkkujen varallisuus. Poliittisista toimenpiteistä valtion vaikuttavuushankkeet, kehysriihen leikkauslistat, valtionosuusuudistus jne. kuuluvat tämän pallon reviiriin. Ohjaus- pallon ytimessä ovat lait, asetukset, määräykset, ohjeet ja erilaiset normit. Ohjaus sisältää siis kaiken lainvalmistelun sekä toimeenpanon. Toimeenpanon seuranta ja valvonta kuuluu myös tähän pallukkaan. Ohjausta mitataan sillä, miten normit toteutuvat yhteiskunnassa. Lakien, asetusten ja määräysten pitää olla toisiinsa sovitettuja ja määräyksien pitää olla mitattavia. Tämän pallon sisälle kuuluu myös valtion ohjausrooli kuntiin, erityisesti sotepalveluihin. Palvelut- pallo sisältää valtion omat sisäiset palvelut, ulkoiset palvelut sekä verovaroin tuotetut kunnalliset palvelut ja vastaavat. Palvelut-pallon ytimessä ovat ne palvelut, joihin valtiolla on suora ohjaussuhde. Palvelut perustuvat palvelulupaukseen ja sen seurantaan (saatavuus, nopeus, laatu, asiakastyytyväisyys).
Pallojen keskinäinen vuorovaikutus. Resurssien ja ohjauksen välinen vuorovaikutus tarkoittaa kahta perusasiaa: 1. ohjaus on "hampaatonta", jos riittäviä toiminnan rerursseja ei ole olemassa, 2. ohjauksen avulla ohjataan resurssit oikeaan paikkaan. Resurssien ja palveluiden välinen vuorovaikutus liittyy siihen, miten paljon suoraan ja välillisesti palveluiden toimintaan valtion resursseilla on vaikutusta. Esimerkiksi kuntien palveluissa riippuen kunnasta valtion suora vaikutus on tiedossa, epäsuorakin (verotuksen kautta), mutta muu rahoitus on kunnan vastuulla. Ohjauksen ja palvelujen välinen vuorovaikutus riippuu täysin lainsäädännöstä eli miten vaikuttavasti lainsäädäntö on kohdennettu palveluihin. (2)

Viitteet

(1) Virsu ja Ohra:
- http://www.vm.fi/vm/fi/03_tiedotteet_ja_puheet/01_tiedotteet/20150205Valtio/name.jsp
- https://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/04_hallinnon_kehittaminen/20150108Paeaetoek/OHRA-raportti_NETTI.pdf

(2) Valtion ohjauksen kehittäminen Ollin blogikirjoituksissa:
Ollin hallintamalli: http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/04/valtionhallinnon-siilot-nurin-ehdotus.html
Muita aiheeseen liittyviä blogikirjoituksia:
- http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/11/tuupataan-sote-asioita-eteenpain.html
- http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/10/sitra-soten-tietojohtamisen-kimpussa.html
- http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/08/sote-uudistukseen-tarvitaan-tiedon.html
- http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/03/valtion-keskushallintouudistus-ei-kai.html