Rakenneuudistus - mitä se on ja miksi tarpeellinen?

Mikä ihmeen rakenneuudistus? Rakenteella tarkoitetaan kokonaisuuden osien  yhdistelmää, suhdetta, koostumusta, muotoa. Rakenneuudistuksella tarkoitetaan muutosta tähän kokonaisuuteen. Edelleen tuntuu vaikealta. Jotta rakenteen käsitettä voitaisiin jotenkin ymmärtää, liitän sen käsitteeseen systeemi, järjestelmä. Voidaan yksinkertaisesti sanoa, että järjestelmä ei voi toimia ilman selkeätä rakennetta. Miten sitten järjestelmä toimii? Voidaan sanoa, että se on eräänlainen "tehdas".  Tehtaaseen syötetään raaka-ainetta, systeemin rakenteessa raaka-aine jalostuu tuotteeksi, joka sitten saatetaan matkaan markkinoille. "Tehtaassa" on tietty työnjako eri osien kesken ja niillä on keskinäinen suhde. Tarkoituksena on, että tuo järjestelmä tuottaa ulos tehokkaan, laadukkaan ja vaikuttavan tuotteen. Rakenneuudistus voi olla luonteeltaan vähittäistä eli korjataan osien välisiä suhteita ja ehkä korvataan jokin tehoton, vanhanaikainen osa uudella tehokkaammalla rakenneosalla. Rakenneuudistus voi olla myös tiedostamaton, vähittäin tapahtuva muutos. Pikkuhiljaa huomaamatta osa kerrallaan uudistuu. Tietysti rakenneuudistus voi olla vallankumouksellinen. Uusitaan kerralla koko systeemi. Jotta uudistus saadaan toteutettua, vaatii se "paradigman muutoksen". Paradigma on "laajasti käytössä oleva, oikeana pidetty, yleisesti hyväksytty ja auktoriteetin asemassa oleva teoria tai viitekehys ja sen mukainen toimintatapa". (1)

Maamme hallitus ja oppositio haluavat tai vaativat vuoronperään rakenneuudistuksia maahamme. Korona-aikana puhutaan, että ei riitä veronkorotukset tai kulujen leikkaukset. Tarvitaan rakenneuudistus. Tuossa se on aikaisemmassa kappaleessa teoriatasolla kerrottu. Sovellan nyt tätä rakenneteoriaa kolmeen tuttuun esimerkkiin: korona ja nykysote, sote-uudistus, sotu-uudistus.

Korona ja nykysote. Sotesysteemi oli uhattuna ja koetuksella pahimpia koronaennusteita tarkasteltaessa. Riittääkö hoitokapasiteetti ja miten se turvataan koronapotilaille. No riittihän se. Tehopaikkojen lisäyssuunnitelmat olivat valmiina. Toisaalta siirrettiin ei-kiireellistä hoitoa eteenpäin eli kasvatettiin jonoa. Mutta yllätyksenä me kansalaiset reagoitiin myös eikä lähdetty hakemaan hoitoa tarpeeseemme. Syntyi outo järjestelmähäiriö. Ei tullutkaan asiakkaita. Samalla olemassa olevat resurssit aiheittivat kuluja. Myös korona aiheutti omat erityiskulunsa. Ennen muuta erikoissairaanhoito "sai siipeensä" monin tavoin - kustannukset karkasivat käsistä. Saamani tietojen mukaan myös kulut karkasivat käsistä kokonaisulkoistuksen Meri-Lapissa. Järjestelmä kesti siis potilaiden kannalta, mutta talous petti.

Sote-uudistus on erinomainen esimerkki systeemistä rakenneuudistuksen kurimuksessa. Nykysysteemiä on uudistettu, korjattu, paikattu vuosien varrella vähin erin. Julkisten palveluiden rinnalle on tullut vähin erin (osin ehkä jopa huomaamatta) yksityistä palvelua. Lääkärimäärät ovat lisääntyneet vuosien varrella, mutta erityisesti perusterveydenhuolto on ollut työmarkkinoilla osittain haastajan asemassa suhteessa yksityisiin palveluihin. On tietysti myös ajateltu, että yksityinen on tehokkaampaa ja kustannusvaikuttavampaa kuin julkinen. Onko tästä kattavia tutkimuksia olemassa, en tiedä. Vanhusten palveluasuminen on karannut lähes kokonaan kuntien omasta toiminnasta yksityiselle sektorille. Kapitalismin keskittymisen lait ovat toimineet tehokkaasti. Rakenneuudistus tarkoittaa yllä kertomani käsitemallin pohjalta radikaalia uudistusta. Vuosien saatossa eri tuotantokausien esitykset ovat olleet intohimoisia ja monelta osin erilaisten poliittisten intressien sanelemaa. Kokonaisuuden hallinta on jokaisella tuotantokaudella pettänyt onnettomasti. Uusi tuotantokausi on taas käsillä. Kahta oleellista kohtaa systeemin kokonaisuuden hallinnan kannalta on haluttu korjata: 1) ennakoitu mahdollisimman pitkälle edellisten tuotantokausien perustuslakivaliokuntien kannanottoja, 2) ulkoistukset otettu ennakolta hallintaan. Maakunnalla pitää olla hallinta kokonaisuudesta. Siitä on nyt sitten seurannut jo ristiriita olemassa olevien ulkoistussopimusten ja tulevan laindäädännön välillä. Haasteena on uudistuksessa yhdistää palvelun/hoidon tarve ja kysyntä tarjontaan sekä hallittuun kustannuskehitykseen. Siinä on haasteita uudelle systeemille sisäisine rakenteineen.

Sotu-uudistus (3) on erinomainen esimerkki vähin erin eteen tulleesta tarpeesta uudistaa koko sosiaaliturvan rakenne. Tähän asti uudistukset ovat tapahtuneet joko kulloisenkin hallituksen tahdosta tai kolmen kovan kompromissina (työnantajat - työntekijät - valtio). Kela on sitten omilla toimillaan pyrkinyt hallitsemaan ennakolta ja jälkikäteen sosiaaliturvan kokonaisuutta. Kokonaisuudistusta on yritetty vuosia sitten ns. SATA-komiteassa. Työtä tehtiin, mutta lainsäädännön aikaansaamista ja voimaan astumista ei tullut. Viime hallituskaudella tehtiin valmistelevaa työtä monenkeskisesti virkamiesten toimesta Toimi-hankeessa.  Käytiin myös keskustelua poliittisella tasolla, jolloin erääksi oleelliseksi haasteeksi tuli työttömien asema - porkkana vai piiska. (3)

Mikä näissä uudistuksissa on nyt ongelmana? No Yrjö Ahmavaara antaa vastauksen tähän jo 1970 julkaistussa teoksessaan (1). Kyse on "input-kanavien", systeemin ja "output-kanavien" välisestä synergiasta. Miten hallitaan nyt ja tulevaisuudessa tarpeen ja kysynnän "input-kanavat", systeemin toiminta eli rakenteet sekä "out-put-kanavat" eli tulosten onnistuminen - vaikuttavuus asiakkaiden ja potilaiden kannalta. Sekä sote että sotu painiskelevat vaikean ennustettavuuden kanssa. Ennustamisen ongelmissa otan esille Nate Silverin (4) kolme epävarmuustekijää:  1. Alkuehtojen epävarmuus otetaan hallintaan tiedostamalla, mitkä ovat ennusteen laadinnan lähtökohtadata ja -informaatio. Se on aina sidoksissa johonkin teoreettiseen viitekehykseen ja ajatusmaailmaan. 2. Tapahtumaketjun epävarmuus lisääntyy ajassa. Tämä epävarmuustekijä perustuu siihen, että ajassa tulee uutta informaatiota ilmiön ympäristöstä. Tuo uusi informaatio voi muuttaa merkittävästi lähtökohtaolettamuksia. 3. Rakenteellinen epävarmuus tarkoittaa sitä, että ymmärrys ilmiön eli tässä tapauksessa rakenteiden eri puolista on aina rajallinen, siis epävarma.

• Sote-uudistus: 1. alkuehtojen epävarmuus: tähän asti on julkilausuttu kansalainen/asiakas/potilas-lähtöisiä alkuehtoja, mutta toteutettu poliittisesti rakennettuja intressejä; poliittinen valta ja valta käyttää verorahoja ovat olleet alkuehtojen ajureina. 2. tapahtumaketjujen epävarmuus: tähän asti poliittinen päätöksentekoprosessi on ollut epävarmuustekijöiden kärjessä, 3. rakenteellinen epävarmuus: vanha systeemi on ollut ennustamisen lähde, mutta uusi systeemi on ollut toistaiseksi vaikeasti mallinnettava kokonaisuus.
• Sotu-uudistus: 1. alkuehtojen epävarmuus: nykyinen sotu-järjestelmä johtaa vaikeasti ennustettaviin lopputuloksiin asiakkaiden kannalta. Epävarmuutena ovat myös alkuehtojen poliittinen tulkinta ja tahtotilojen ristiriidat, 2. tapahtumaketjujen epävarmuus: uudistus on pitkä prosessi ja epävarmuutta tuovat yhteiskunnan muutokset ja poliittiset muutokset, 3. rakenteellinen epävarmuus: ei tiedetä, mikä on nykyrakenteen ja tulevan rakenteen välinen suhde.
  

Voitaisiinko jotain epävarmuustekijää hallita? No nyt tullaan jälleen suomalaisen monipuoluejärjestelmän ominaisuuksiin. Ei ole varmuutta, mikä on seuraavan hallituskauden poliittinen koalitio. Tähän olisi vastauksena uudistettu komitealaitos, jossa ovat mukana kaikki eduskuntapuolueet, keskeiset virkamiehet / asiantuntijat ja tutkijayhteisö. Malliksi voidaan tutkia vaikkapa kahta komiteaa rinnakkain: SATA-komitea (2010) ja teknologiakomitea (1980). Mikä meni pieleen SATA-komiteassa? Miksi onnistuttiin teknologiakomiteassa? (5)  Ennustemalleja kyetään nykyteknologialla rakentamaan ottamalla huomioon eri epävarmuustekijöitä. Pitää vaan saada ne siten hallintaan, että mallien rakentaminen mahdollistuu. Komitealaitos on hyvä apuväline tähän. Tietojohtamisen keinoin hallitaan prosessia input - systeemin toiminta - output.

Viitteet

(1) Rakenne, systeemi / järjestelmä. Käsiteanalyysi perustuu Wikipedian suomalaiseen ja englanninkielisiin versioihin (rakenne - structure; järjestelmä - system: https://en.wikipedia.org/wiki/Structure , https://fi.wikipedia.org/wiki/J%C3%A4rjestelm%C3%A4_(holismi)sekä tieteen termipankkiin (http://tieteentermipankki.fi/wiki/Semiotiikka:struktuuri) Myös kielitoimisto tarjoaa oman selityksen käsitteelle rakenne, ks. https://www.kielitoimistonsanakirja.fi/#/rakenne. Löysin hyllystäni myös aiheeseen liittyvän vanhan teoksen: Yrjö Ahmavaara:Yhteiskuntatieten kyberneettinen metodologia ja metodologisen positivismin kritiikki, Tammi 1970.

(2) Sote-uudistus: https://soteuudistus.fi/etusivu Tätä uudistuksen kokonaisuutta olen tunnetusti seurannut blogikirjoituksissani vuodesta 2012 alkaen ja tein kirjankin asiassa luultuani, että homma saataisiin päätökseen. Ei vain ole. Tuotantokaudet ovat seuranneet toisiaan.

(3) Sotu-uudistus

• SATA-komitea: https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/73327/URN%3ANBN%3Afi-fe201504226092.pdf?sequence=1
• SATA- komitean tuloksia ruodittiin monin tavoin ja samalla myös kritisoitiin yleensä komitealaitosta. Mm. Osmo Soininvaara kirjoitti aiheesta kirjan v.2010 "SATA-komitea : miksi asioista päättäminen on niin vaikeaa?".  Tässä yksi toinen arvio, miten asiassa kävi: https://voima.fi/arkisto-voima/sata-komitean-seikkailut-2/
  
• TOIMI-hanke: https://vnk.fi/tulevaisuuden-sosiaaliturva/toimi-hanke
• Sanna Marinin hallitusohjelma / sotu-uudistus:
  https://valtioneuvosto.fi/marinin-hallitus/hallitusohjelma/sosiaaliturvan-uudistaminen
  

(4) Nate Silver: Signaali ja kohina. Miksi monet ennusteet epäonnistuvat, mutta jotkin eivät. (suom. Kimmo Pietiläinen), Terra Cognita, Helsinki 2014 (alkuperäisteos 2012)

(5) Teknologiakomiteasta on kattava selostus Tarmo Lemolan teoksessa "Kohti uutta tutkimus- ja innovaatiopolitiikkaa" (Vastapaino 2020), s.69-94.