Lakien valmistelu taas julkisessa pohdinnassa, päivitys 12.12.2018 - superlobbarit

Sitran seminaari 30.11.2018 - paneelin vetäjänä Eeva Hellström

Jälleen lainsäädäntötyö julkisessa arvioinnissa. Lakien valmistelu on puhuttanut sotealalla, mutta aiheen käsittely on levinnyt muillekin hallinnonaloille. Aihe ei ole uusi - pikemminkin ajoittain esiinnouseva kestoaihe.  Patenttiratkaisuksi on esitetty lisää resursseja, juristeja. On myös esitetty, että jokaisella ministeriöllä pitäisi olla lainsäädäntöjohtaja koordinoimassa lainsäädäntötyötä. HS:n vieraskynässä aiheeseen tarttui VTV:n viranhaltija, Auri Pakarinen. (1) Tiivistetysti hänen lääkkeensä olivat resurssien lisäysten lisäksi seuraavat:

• parempi ymmärrys yhteiskunnan toiminnasta ja miten lait vaikuttavat yhteiskuntaan,
• oltava selvillä, minkä ongelman lakiuudistus ratkaisee, 
• tarvitaan nykyistä enemmän generalisteja (siis juristien rinnalle valmisteluun)
• tarvitaan parempaa kirjoitustaitoa lakien valmistelussa.

Prosessi ja projekti. Minusta näissä sinänsä ihan hyvissä ehdotuksissa on kaksi toisiinsa kytkeytyvää oleellista puutetta. Lainvalmistelu on mielestäni sekä prosessi että projekti. Prosessissa lainvalmistelu alkaa herätteestä, joka voi olla tullut poliitikolta, lobbarilta tai virkamieheltä hallitusohjelman valmistelussa tai ministeriön virkamiesten ja vastuuministerin neuvonpidosta. Prosessissa hallituksella ja ministeillä on keskeinen valmisteluasema, joka joltain osin voi ulottua liiankin pitkälle yksityiskohtiin. Virkamiesvalmistelussa päävastuu lienee yleensä substanssiministeriöllä, mutta jaettujakin vastuita on nähty. Valmisteluun on kyllä tähänkin asti osallistunut muitakin kuin juristeja. Lakivalmisteluun liittyy oleellisena osana vaikuttavuuden arviointi. Jos ratkaistava ongelma on kevyt ja tavoitteet selkeät, lakiehdotus etenee lausuntovaiheen kautta jouhevasti hallituksen esityksenä eduskuntaan ja sieltä takaisin toimeenpanovaiheeseen vastuuministeriöön. Tämän jälkeen prosessi tietysti jatkuu toteutuksena ja siihen liittyvinä tehtävineen. Lainvalmistelu on mielestäni myös projekti, joka on joko tietoinen sellainen tai tiedostamaton. Projektilla on yhteisesti asetettu tavoite eli minkä ongelman tai ongelmat lakiuudistus ratkaisee. Projektilla on tietysti aikataulu ja siihen sovitetut resurssit. Näin se menee periaatteessa, mutta käytännössä tulee esille runsaasti ongelmia. Ne johtuvat joko prosessista tai projektista sekä epäselvästä tavoitteenasettelusta.

Lain valmistelu - pirullinen ongelma. Sitran hanke "Tiedon käyttö yhteiskunnallisessa päätöksenteossa" tuo myös välineitä lainsäädännön valmistelun tueksi. Hanke on edennyt vaiheeseen, jossa 30.11.2018 esiteltiin tuloksia Sitran tiloissa. (2) Olin mukana tilaisuudessa ja sen jälkeisessä työpajassa. Osallistuin myös edelliseen työpajaan, josta kirjoitin elokuussa blogiini. (3). Sitran malli perustuu ns. kompleksisuuskuutioon, jossa ongelmat jaetaan kolmeen kategoriaan: kevyet, sotkuiset, pirulliset ongelmat. Kevyistä ongelmista selvitään hyödyntämällä näyttöön perustuvaa tietojohtamista. Ongelmat ovat luonteeltaan stabiileja, ratkaisuvaihtoehdot ovat selviä ja niistä on vahva yhteisymmärrys.  Sotkuiset ongelmat ovat monimutkaisia, mutta ne voidaan ratkaista samantapaisin menettelyin kuin kevyet ongelmat. Pirulliset ongelmat ovat jatkuvaa "suossa tarpomista". Toimintaympäristö on jatkuvassa muutoksessa, syy-seuraussuhteet ovat hämäriä, yhteisymmärrys on kateissa. Ongelman ratkaisu etenee täsmentämällä ongelma ja sen vaikeus, hakemalla ratkaisumallit, tekemällä päätökset ja arvioimalla lopputulos. Sitran raportissa vielä varoitetaan kahdesta asiasta. Pirullinen ongelma voidaan yksinkertaistaa kevyeksi ongelmaksi. Tai kevyt tai sotkuinen ongelma voidaan julistaa pirulliseksi ongelmaksi.

Ongelman määrittely täsmentää sen, minkälainen projekti on tarpeen rakentaa lakivalmistelulle. Myös menetelmät nousevat esille ongelman luonteesta. Sitran hankkeessa nostetaan esille neljä eri tiedolla johtamisen areenaa ja kulttuuria: avoin kuulemiskulttuuri ja poliittinen dialogi, asiantuntijakulttuuri ja - paneelit, komiteakulttuuri, kokeilukulttuuri ja tiedolla johtaminen. Minusta tähän työkalupakkiin kuuluu myös tilannehuone, johon tuodaan keskeiset henkilöt ja tiedon jyväset. Myös hieman vastatuulessa oleva kokonaisarkkitehtuurin menetelmä oikein käytettynä edistää laadukasta lainsäädännön valmistelua. (4) Kokonaisarkkitehtuuri menetelmänä on hyvä renki mutta huono isäntä. Erityisesti sotkuisten ja pirullisten ongelmien aukaisemiseen voitaisiin hyödyntää tätä menetelmää - siis myös vaikeisiin lainsäädäntöhankkeisiin. Näin onkin osittain tehty ja olen kuullut, että siitä on ollut mitä ilmeisimmin hyötyä.

Ehdotus. Rakennetaan lainsäädännön valmisteluun, toimeenpanoon ja toteutukseen selkeä prosessimalli, jonka puitteissa sitten yksittäisiin lakeihin hyödynnetään projektimenetelmiä. Ongelman luonteen määrittelyn avulla valitaan menetelmät ja tekemisen tapa. Kokonaisarkkitehtuuri tuodaan välineenä mukaan, jolloin eri ilmiöiden väliset syy- ja seuraussuhteet saadaan jotenkin määriteltyä, käsitteet saadaan kohdalleen ja lainsäädännön vaikuttavuus systematisoitua. Jo lainsäädäntöuudistuksia suunniteltaessa määritellään eri hankkeiden välinen suhde ja yhteentoimivuuden edellytykset. Vaikuttavuuden arviointiin on olemassa runsaasti taustatietoa - vaikkapa tuo viitteessä 1 mainittu VTV:n julkaisu vuodelta 2011. Vaikuttavuuteen liittyy myös toteutuksen mahdollisuudet, mitattavuus eli minkälaisin mittarein lain toteutusta voidaan arvioida. (Esim. sotemaailmassa toteutus tapahtuu kuntakentällä ja palvelujen tuottajien toimesta. Toteutusta valvovat valvontaviranomaiset sekä sekä palveluntuottajat itse omavalvontana.)

Päivitys 12.12.2018: Anu Kantolan kolumni HS:ssä 11.12.2018: "Eteläranta on harmaan vyöhykkeen voittaja". 
"Tutkimme Juho Vesan ja Anne Skorkjær Binderkrantzin kanssa Helsingin ja Aarhusin yliopistoissa, miten eri etujärjestöt saavat äänensä kuuluviin poliittisten päätösten valmistelussa Suomessa, Tanskassa ja Britanniassa. Tutkimus ilmestyi vastikään Scandinavian Political Studies -lehdessä.

HS-kuva Anu Kantola 11.12.2018

...Tutkimuksemme mukaan lakien valmisteluun vaikuttamisessa kunnostautuvat etenkin suuret järjestöt, jotka edustavat vakiintuneita julkisia instituu­tioita tai elinkeinoelämää. Kolme vahvinta superlobbaria ovat Kuntaliitto, Elinkeinoelämän keskusliitto ja Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto. Heikommalle jäävät yleiset kansalaisjärjestöt, erityisiä ryhmiä – esimerkiksi potilaita – edustavat järjestöt sekä urheilu- ja kulttuurijärjestöt....Suorat epäviralliset yhteydenotot virkamiehiin ja erilaiset kirjavat työryhmät ovat nousseet tär­keiksi, kun lakeja ei enää valmistella suurissa komiteoissa. Samalla lakien valmistelusta on tullut harmaa vyö­hyke, jossa on vaikea nähdä, kuka pääsee vaikuttamaan päätöksiin. Komiteat olivat hitaita, mutta ne olivat myös avoimia siten, että oli selvää, mitkä järjestöt olivat mukana valmistelussa, kun kaikki istuivat yhdessä pöydässä. Erityisesti suurissa uudistuksissa voisi olla yhä tarpeen, että on yksi pöytä, jossa asioita neuvotellaan. Myös lobbareiden rekisteröinti auttaisi ja toisi läpi­näkyvyyttä demokratiaan. Nyt näyttää, että monet uudistukset takkuavat, koska valmistelu on sekavaa. Ja samalla nopeat ja vahvat syövät hitaat ja heikommat. https://www.hs.fi/mielipide/art-2000005927963.html


Viitteet

(1) Auri Pakarinen: Lainvalmistelu vaatii tajua yhteiskunnasta. Resurssien lisääminen ei ratkaise lainvalmistelun ongelmia. Valmistelu kaipaa enemmän yleissivistystä ja kokonaisnäkemystä. HS-vieraskynä 1.12.2018: " Lakien valmistelun laatua kritisoidaan toistuvasti. Mitä merkittävämpi lakiuudistus on, sitä kohtalokkaampia valmistelussa tehdyt virheet ovat. Niinpä istuvaa hallitusta on kritisoitu etenkin sote- ja maakuntauudistuksen ongelmista. Niin virkamiehet itse kuin tutkijatkin ovat pitäneet tärkeimpänä syynä ongelmiin resurssien puutetta: lainvalmistelijoita on liian vähän. Kiire on niin kova, ettei annetussa ajassa ole mahdollista tehdä hyvää työtä.
Parempi lainvalmistelu vaatii parempaa ymmärrystä siitä, miten yhteiskunta toimii ja miten lait vaikuttavat yhteiskuntaan. Julkishallinnossa vaarana on kapea hallintokeskeinen katsanto. Tulisi muistaa, että kaikkien virkamiesten työn tarkoitus on tehdä ­yhteiskunnasta parempi. Ratkaista ­ongelmia, muuttaa yhteiskuntaa. Lainvalmistelussa asiat alkavat mennä heti vikaan, kun unohdetaan, minkä ongelman ratkaisemiseksi lakia ollaan tekemässä....Lakien valmistelutehtäviin tarvitaan nykyistä enemmän generalisteja: henkilöitä, jotka ymmärtävät yhteiskunnan toimintaa laaja-alaisesti....Lisäksi lakien valmisteluun tarvitaan parempaa kirjoitustaitoa."

https://www.hs.fi/mielipide/art-2000005917229.html

Löysin VTV:n julkaisuista tutkimuksen, joka oletettavasti on eräs taustadokumentti myös Auri Pakarisen vieraskynäkirjoituksessa: "Laadukas lainsäädäntö osana valtiontaloudellista päätöksentekoa", Helsinki 2011; Asia ei siis ole mitenkään uusi! https://www.vtv.fi/app/uploads/2018/09/10114611/laadukas-lainsaadanto-2011.pdf

(2) Sitran hanke: "Tiedon käyttö yhteiskunnallisessa päätöksenteossa": https://www.sitra.fi/aiheet/tieto-paatoksenteossa/#ajankohtaista

- Harri Raisio, Harri Jalonen, Petri Uusikylä: Kesy, sotkuinen vai pirullinen ongelma? Tiedon käyttö yhteiskunnallisessa päätöksenteossa, Sitra selvityksiä 139, marraskuu 2018

- Santtu Lehtinen: Uskalla ajatella, yhdessä. Parempiin päätöksiin moniulotteisessa tietoympäristössä, Sitra työpaperi 16.11.2018

Petri Takala: Kohti jatkuvaa tilannekuvaa. Data-analytiikka yhteiskunnallisen päätöksenteon tukena, Muistio 30.11.2018

(3) Pirulliset ongelmat 2.0: tieto päätöksenteossa

https://ollintuumailut.blogspot.com/2018/08/pirulliset-ongelmat-20-tieto.html

(4) Kokonaisarkkitehtuurin julkishallinnon sovellus on määritelty JHS-suosituksessa 179. http://www.jhs-suositukset.fi/web/guest/jhs/recommendations/179 Menetelmää lainsäädäntötyön apuna on hyödynnetty mm. STM:ssä. (https://stm.fi/sote-tiedon-hyodyntaminen).  Menetelmä on sinetöity myös nykyiseen tietohallintolakiin, mutta valmisteilla oleva uusi tiedonhallintalainsäädäntö ei ota kantaa kokonaisarkkitehtuuriin. https://vm.fi/tiedonhallintalain-valmistelu