Valtionhallinnon siilot nurin - ehdotus hallintamalliksi

Ollin hallintamalli 2014

Blogikorjoituksessani 30.3.14 viittasin YLEn uutiseen koskien valtioneuvoston uudistamista. (http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/03/valtion-keskushallintouudistus-ei-kai.html ) Luotettavalta taholta kommentoitiin, että uutisessa oli virhe. Vuoden 2014 loppuun mennessä ei ole tarkoitus tehdä uudistuksia, vaan ehdotuksia. Komiteat istuvat. (1)  Arvailujen varaan jää, miten tämänkin uudistuksen kohtalon kanssa on. (vrt. esim. pääministerin luopumisilmoitus 5.4.14). Kuitenkin uutisissa jäi kaivelemaan mieltäni tuo laatikkoleikki. Sen sijaan pitäisi puuttua sisältöön. Tuumailin asiaa ja päädyin esittämään Ollin hallintamallia.

Ollin hallintamalli. Valtionhallinnossa on mielestäni kolme suurta toiminnallista kokonaisuutta, jotka linkittyvät yhteen: resurssit, ohjaus, palvelut. Nythän tilanne on siiloutunut ministeriöihin, virastoihin ja laitoksiin pitkän poliittisen historian tuloksena. Jo vuosia sitten esitettiin valtioneuvoston uudistamista jakamalla se muutamaan ministeriöön. Yksi näistä taisi olla resurssiministeriö. Kierrätän tässä nyt vanhaa ideaa uudessa tilanteessa. Kehitin "Ollin hallintamallin 2014", joka koostuu erillisten siilojen sijasta toisiinsa limittyvistä palloista:  resurssi- pallo, ohjaus- pallo ja palvelut- pallo.

Hallintamallin pallot. Resurssi- pallon ytimessä on valtion talous: tulot, menot, varallisuus, velat (ks. oheinen kuvio poimittuna VM:n sivuilta).  Valtion taloutta pitää kehittää tuottavuuden, tehokkuuden, taloudellisuuden ja vaikuttavuuden periaatteilla. Tämän pallukan sisällä ovat myös kaikki valtion yhtiöiden ja osakesalkkujen varallisuus. Poliittisista toimenpiteistä valtion vaikuttavuushankkeet, kehysriihen leikkauslistat, valtionosuusuudistus jne. kuuluvat tämän pallon reviiriin. (2) Ohjaus- pallon ytimessä ovat lait, asetukset, määräykset, ohjeet ja erilaiset normit. Ohjaus sisältää siis kaiken lainvalmistelun sekä toimeenpanon. Toimeenpanon seuranta ja valvonta kuuluu myös tähän pallukkaan. Ohjausta mitataan sillä, miten normit toteutuvat yhteiskunnassa. Lakien, asetusten ja määräysten pitää olla toisiinsa sovitettuja ja määräyksien pitää olla mitattavia. Tämän pallon sisälle kuuluu myös valtion ohjausrooli kuntiin, erityisesti sotepalveluihin.  (3) Palvelut- pallo sisältää valtion omat sisäiset palvelut, ulkoiset palvelut sekä verovaroin tuotetut kunnalliset palvelut ja vastaavat. Palvelut-pallon ytimessä ovat ne palvelut, joihin valtiolla on suora ohjaussuhde. Palvelut perustuvat palvelulupaukseen ja sen seurantaan (saatavuus, nopeus, laatu, asiakastyytyväisyys). (4)

Pallojen keskinäinen vuorovaikutus. Resurssien ja ohjauksen välinen vuorovaikutus tarkoittaa kahta perusasiaa: 1. ohjaus on "hampaatonta", jos riittäviä toiminnan rerursseja ei ole olemassa, 2. ohjauksen avulla ohjataan resurssit oikeaan paikkaan. Resurssien ja palveluiden välinen vuorovaikutus liittyy siihen, miten paljon suoraan ja välillisesti palveluiden toimintaan valtion resursseilla on vaikutusta. Esimerkiksi kuntien palveluissa riippuen kunnasta valtion suora vaikutus on tiedossa, epäsuorakin (verotuksen kautta), mutta muu rahoitus on kunnan vastuulla. Ohjauksen ja palvelujen välinen vuorovaikutus riippuu täysin lainsäädännöstä eli miten vaikuttavasti lainsäädäntö on kohdennettu palveluihin.

Sovellus sote- ja IT-maailmaan. Hyvinvointivaltiomalli tuottaa jatkuvasti lisää palvelutarpeita ellei niitä hillitä. Poliittinen päätöksenteko tuottaa jatkuvasti uusia palvelutarpeiden ratkaisuja, jotka eivät ole välttämättä synkronoituja keskenään - osaoptimointia.  Sote-alueella tuottavuus ja vaikuttavuus on mitattavissa pitkällä aikavälillä ja suhteessa kansalaisten muihin aktiviteetteihin. IT-maailmassa on tilanne joltain osin samanlainen. Investoinnit IT-hen tuottavat jollakin aikavälillä hyötyjä varsinaiselle toiminnalle. Sotessa IT:llä on erityinen merkitys, koska sote on tietointensiivinen toimiala., Itse asiassa sote ei tule toimeen ilman IT-tä.

Mitä tästä nyt sitten seuraa? Hallintorakenteiden sijasta pitäisi analysoida jokaisen pallon sisältö yksityiskohdissaan ja vuorovaikukset. Resurssi-pallon analysointi on mahdollista tätä tarkoitusta varten rakennetun VM:n mallinnusvälineen avulla. Erityisen huolella pitäisi tutkia kahta asiaa: osa-optimointia ja vaikuttavuutta. Poliittisille päätöksentekijöillä on avattava nämä ymmärrettävään muotoon siten, että erilaisten poliittisten ratkaisumallien vaikutukset saadaan heti esille (eikä vasta ratkaisujen jälkeen). Ohjaus-pallo sisältää lainsäädäntöä vuosikymmenten ajalta. Lainsäädäntöjen ristiriidat ja aukot tulee avata. Lainsäädännön valmistelun periaatteet pitää kirjoittaa julki, jotta niitä voidaan seurata ja arvioida. Kiire ja virkamiesten sekä poliitikkojen roolien sekoittaminen aiheuttavat keskeiset ongelmat. Lainsäädäntöjen ohjausvaikutus on myös hiipunut yhteiskunnan monimutkaistumisen myötä. Palvelut on systemaattisesti avattava ja selvitettävä, ketkä/mitkä ovat asiakkaita sekä miten palvelulupaus voidaan toteuttaa. Samalla on selvitettävä, ovatko kaikki valtion palvelut relevantteja tällä hetkellä. Esimerkiksi valtion tutkimuslaitosinfra kaipaisi kiihkottoman analyysin maatalouden laitokset mukaan lukien.

Poliittinen ohjaus pitäisi rakentaa myös kolmijaon varaan. Jokaiseen pallukkaan liittyy poliittinen aspekti. Mihin kannattaa resurssoida? Kuinka ohjausvaltaa käytetään? Mitkä palvelut ovat kansalaisten kannalta relevantteja? jne. Tietysti itse poliittisen ohjauksen rooli pitää kirkastaa suhteessa virkamiesten rooliin. Valmistelun ja poliittisen päätöksenteon läpinäkyvyys on myös ajan trendi.

Niin ja sitten vasta voitaisiin uudistaa rakenteita.

Viitteet:

(1) Kehuhanke: http://verkkojulkaisut.vm.fi/zine/29/article-3580

(2) Resurssit: Vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelma: http://www.vm.fi/vm/fi/05_hankkeet/0108_vaikuttavuus_tuloksellisuus/index.jsp ; Valtionosuusuudistuksen lausuntoaika umpeutui 4.4.14: http://www.vm.fi/vm/fi/03_tiedotteet_ja_puheet/01_tiedotteet/20140404Lausun/name.jsp; VM:n mallinnusvälinettä en vielä löytänyt VM:n sivuilta (etsintä jatkuu)

(3) Ohjauksesta olen kirjoittanut blogikirjoituksen ja artikkelin:  http://ollintuumailut.blogspot.fi/2012/01/valtion-ohjaus-ei-kasvanut-vaan.html
http://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/100511/nylander.pdf?sequence=1
Aluehallintoon liittyvästä ohjausjärjestelmän uudistamisesta on julkaistu työryhmäraportti, joka on lausuntokierroksella: http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/04_hallinnon_kehittaminen/20140401Alueha/name.jsp

(4) Palveluista valtionhallinnon näkökulmasta on tehty perusselvitys, jota siteerasin edellisessä blogikirjoituksessani: http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20140314Virast/Keskushallinnon_virastorakenneselvitys_20140311.pdf