Julkiset hankintakilpailutukset hätäisiä hankintojako?

Kuva: HS-Visio: Hätäiset hankinnat 5.2.2022

Luin 5.2.2022 HS:n Visio-liitteestä Veera Luoma-ahon kirjoittaman jutun ”Hätäiset hankinnat – Julkisilla it-hankinnoilla on huono maine. Pahimmillaan ne ovat ansioluetteloiden kauneuskilpailuja, joissa veronmaksajan käteen jää vanhentunut tuote ja kallis lasku, sanovat arvostelijat.”  (https://www.hs.fi/visio/art-2000008571439.html). Otsikosta käy ilmi, että Veera on tehnyt juttunsa haastattelemalla joukkoa asiantuntijoita tai voisiko sanoa kokemusasiantuntijoita. 

Hankintakilpailutuksissa olen ollut vuosikymmeniä ensin pisimmän työjakson julkisella puolella kilpailuttajana tai hankinnan toteuttajana yhdessä kilpailutuksen voittajan kanssa. Tämän jälkeen olen eläkkeelle siirtyessäni ollut yksityisen yrityksen palkkalistoilla ja mukana tarjousten tekemisessä. On ollut onnistuneita voittoja, mutta myös häviöitä. Tiivistän ilman henkilönimiä jutun viisi pointtia ja kommentoin omilla kokemuksillani niitä. Samalla kyllä kysyn, puuttuuko tästä jotain oleellista? Ehkäpä kohta 6: Bonus. Kerron kokemukseni kahdesta näkökulmasta – kilpailuttaja / tarjouspyynnön tekijä vs. tarjoaja.

1. Pienet rajautuvat ulos kisasta

• ylimitoitettu vaatimuslista ja niiden pisteytysjärjestelmä: voi olla satoja, osa ehdottomi
• kohtuuttomat koulutus- ja kokemusvaatimukset
• osaamisen rajoittaminen esimerkiksi kahteen vuoteen 
•  liikevaihdon alaraja: varmistetaan toimittajan kyky täyttää sopimus

Ollin kommentit:

·       Kilpailuttaja: En tunnista omalta ajaltani osaamisen tai referenssien rajoittamista muutamaan viimeiseen vuoteen. Tämä on ilmiönä enintään viiden vuoden ikäinen. Tunnistan ylimitoitetun vaatimuslistan ja välillä osaamisvaatimuksetkin. Huomasin, että vaatimuslistan suuruus tavoittelee laadun kattavaa määrittelyä. Vastaavastihan hintatekijä on määritelty virkkeellä tai kahdella. Niihin on saatu karkeasti kahdenlaisia vastauksia tarjoajilta. Toisessa ääripäässä on tarjoaja, joka vastaan jokaiseen kysymykseen kyllä tai muuten maksimiarvon (vaikkapa 0:sta %: teen aina 5). Ja toisessa ääripäässä on tarjoaja, joka vastaa mahdollisimman rehellisesti ja saattaa karsiutua kilpailusta alta aikayksikön. Vaatimusmäärittelyjen tavoitteena on osaltaan minimoida riskit, ettei saada epäpätevää kilpailutuksen voittajaa. Ehkä osaamisen ja referenssien rajaaminen viimeisiin 2–5 vuoteen varmistaa tuoreen, ajan tasalla olevan osaamisen.

·       Tarjoaja: Vaatimuslista rastittaminen tai pisteytys on lyhyenä ja pitkänä aina viime kädessä tarjoajan oman arvottamisen tulos. On tietysti niin, että suuresta massasta referenssejä ja osaajia on helpompi valita tarjottavaan tiimiin jäseniä kuin pienestä. Pienet yritykset ratkaisevat tämän massaongelman liittoutumalla yhteen eli tarjous tehdään yritysryhmänä, jos se on mahdollista.

2. Kilpailutukset ovat cv-kauneuskisoja

• cv-optimointi ja kaunistelu
• kokeneilla tekijöillä voitetaan kilpailut
•  pienen joukon ansioluettelot kasvavat 
•   junioreita vaikea palkata
• Ja toisin päin: varmistetaan, että sopimukset toteutuvat; uhkana on, että voitetaan kokeneilla ja laitetaan juniorit töihin; onmo julkishallinnon tehtävänä kouluttaa junioreita?

Ollin kommentit:

·       Kilpailuttaja: Allekirjoitan kilpailuttajan pointit (Ja toisin päin-pointit). Olen nähnyt tilanteita, että kilpailutukset todella voitetaan senioreilla. Sitten seniorit tulevat projektin aloitukseen tai alkutaipaleelle, mutta siirtyvät vähin erin taustalle ja eturintamaan tulee juniorikaarti. Näistä syistä ymmärrän, että riskit tältäkin osin pyritään minimoimaan tarjouspyyntöjen avulla.

·       Tarjoaja: CV:n optimointi on todellisuutta. Siihen on pari syytä. Ensinnäkin CV:lle pitää nostaa se osaaminen ja ne referenssit, jotka vastaavat tarjouspyyntöä. Toiseksi kokeneella seniorilla on yleensä varsin laaja kokemus- ja osaamispohja, joka on kaivettava esille pitkästä cv:stä ja referensseistä, joissa on monesti pohjaa monille vaatimuksille. Olen myös huomannut, että vähän mukana tarjousten teossa olleet henkilöt laiskuuttaan antavat varsin yleisen CV:n käyttöön. Se vaan ei dokumenttina välttämättä ole kilpailukykyinen, vaikka tiedettäisiin yrityksessä henkilön osaamispohja.

3. Rima on korkea mutta järjetön

• tehtävään verrattuna vaatimukset ylimitoitettuja
• referenssit lyhyeltä ajalta, esim. kaksi vuotta, vaikka yrityksellä ja työntekijöillä löytyy aikaisemmalta ajalta referenssejä paljon
• vaaditaan julkisen puolen kokemusta, vaikka yksityinenkin saattaa olla tehtävään nähden yhtä relevantti

Ollin kommentit:

·       Kilpailuttaja: Osittain olen jo vastannut näihin väittämiin edellisissä kohdissa (vaatimukset ja referenssit). Julkisen puolen kokemus vaatimuksena liittyy siihen, että toimittajalta odotetaan laajemmin julkisen puolen toiminnan ymmärrystä. Monesti (yleensä) IT-hankkeisiinkin liittyy toiminnan ymmärrys, joka eräiltä osin poikkeaa julkisilla ja yksityisillä toimijoilla keskenään. Myös lainsäädäntö asettaa vaatimuksia, joiden ymmärrys on tarpeen tarjoajaltakin. Ja edelleen tarjouksen teossa halutaan välttää riskit, jossa tarjoajalla / tulevalla toimittajalla on ns. avoin piikki. Tämä luonnollisesti pyritään välttämään sopimuksen teon vaiheessa viimeistään.

·       Tarjoaja: Referenssien aikaraja on tullut tutuksi. Osa vanhemmista referensseistä olisivat relevantteja ja ajantasaisia. Jos haetaan jotain uutta teknologista osaamista, voi vanhempien referenssien relevanssi olla kyseenalaista. Toisaalta teknologioiden, menetelmien osalta on ryhdytty vaatimaan erilaisia sertifikaatteja. Niiden avulla voidaan osoittaa minimiosaaminen – ei kuitenkaan käytännön osaamista.

4. Yrityksiä ei kuunnella ja siksi hankinnassa ei ratkota oikeita ongelmia

• epäselvää, mihin ongelmaan haetaan ratkaisua
• lopputuote määritelty tarkkaan, vaikka ei tiedetä, onko se itse asiassa ongelman ratkaisu
• tiedetään ongelma, mutta määritellään myös ratkaisu
• asetetaan mahdoton tavoite
• odotetaan tarjoajalta pitkälle vietyä suunnitelmaa ratkaisuksi ongelmaan
• Ja päinvastoin: mitä vähemmän on ohjaavia kriteereitä, sitä paremmin hanke voi toteutua;   markkinavuoropuhelulla saadaan aikaan realistinen tavoite: hyvissä ajoin keskustelut tarjoajien kanssa täsmentävät tavoitetta

Ollin kommentit:

·       Kilpailuttaja: Asetelma organisaatiossa voi olla ristiriitainen ja lopputulos jonkinlainen kompromissi. Kaksi oleellista ja etäistä lähtökohtaa esiintyy tai on esiintynyt: toiminta ja IT. Kolmantena tekijänä voivat olla toiminnassa olevat erilaiset intressiryhmät.  Voi olla myös niin, että yksinkertaisesti eteen tulevaa ongelmaa ei osata kilpailuttajapuolella systematisoida avata ja hakea sitä juurisyytä tai juurisyitä. Tähän kaikkeen on keksitty käsitemäärittely ja laajemmin arkkitehtuurityö. Sitä voidaan tehdä julkisessa organisaatiossa omin voimin. Tai sekin voidaan kilpailuttaa. Yritysten kuuleminen liittyy hankintalainsäädännön mahdollisuuteen käyttää ns. kilpailullista neuvottelumenettelyä. Kuten HS-jutussakin todetaan, se on työläs ja aikaa vievä kilpailutusmalli. Tuolla mallilla kilpailutusprosessin läpivienti vaatii siis aikaa ja osaamista.

·       Tarjoaja: Yritysten kuunteleminen liittyy hankalaan projektien läpiviennin haasteeseen. Tavoitteena olisi saada aikaan innovatiivinen, käyttäjäystävällinen lopputulos, joka saadaan aikaan annetussa ajassa ja annetuilla resursseilla. Yritysten kannalta tähän olisi paras tie ketterän kehittämisen menetelmä ilman lopullista aikarajaa ja resurssikehystä. Tämä on puolestaan kilpailuttajan kannalta mahdoton yhtälö. Se on varsinkin mahdoton julkisella puolella, koska rahoitus tulee viime kädessä meiltä kansalaisilta. On tarkkaan määriteltyä budjettirahoitusta. Yksityinen toimija voi toisella tapaa operoida riskirahoituksella. Onhan siinäkin rajansa – konkurssi.

5. Hankintoja tehdään kiireellä

• hankintalaki periaatteiltaan hyvä: hankintojen oltava avoimia, syrjimättömiä ja tasapuolisia
•  suurin syy: kiire, resurssit
•  hankintailmoituksiin kriteereitä, jotka näyttävät hyvältä, mutta joiden tarkoitusta ei pohdita
• markkinavuoropuheluun ei riitä ostajalta resursseja
• hankintayksiköillä liikaa töitä: pahimmissa tapauksissa kopioidaan vanhoja tarjouksia
• nopeasti tehdyt hankinnat näkyvät ostajallekin tehottomina prosesseina ja heikkoina lopputuloksina
• hankkeiden jälkiseurantaa ei tehdä eli toteutuiko prosessi kilpailutuksen mukaisesti ja pysyikö budjetissa

Ollin kommentit:

·       Kilpailuttaja: Resurssirajoitteet ovat realiteetti, mutta myös kiire. Ne monesti nivoutuvat yhteen julkisen sektorin budjettimenettelyn vuoksi. Kiire liittyy myös monesti kohteena olevan ongelman liittymiseen johonkin ”sisarongelmaan” kuten jonkin toisen organisaation toiminnallisiin vaatimuksiin tai rahoitukseen toisesta julkisesta ”rahasäkistä”. Työkiireet ovat tunnettu perustelu. Hankkeiden jälkiseuranta on rajallista. Valtiolla ollessani töissä oli tietyille suurille VM:n rahoittamille hankinnoille tiukat seurantavaatimukset ennen, aikana ja jälkeen.

·       Tarjoaja: Markkinavuoropuhelu on tarjoajalle erittäin työläs prosessi. Se sisältää useita vaiheita, joihin pitää valmistella pohjamateriaalia sekä osallistua neuvotteluihin. Kiire liittyy myös tarjoajien toimiin. Haasteena on optimoida asiantuntijoiden käyttö, kun tarjoustilanteessa käytettävissä olevat henkilöt eivät välttämättä ole peukaloita pyörittämässä ja odottamassa kilpailun voittoa. Kilpailutus kaikessa kiireessäkin venyy ja se tuottaa ongelmia tarjoajalle.

6. Bonus: Feikkikilpailutus

Tämä feikkikilpailutus puuttuu HS:n artikkelista. Siinä on kysymys hillitystä korruptiosta tai ennakkosopimuksista (kilpailuttajan ja odotetun voittajan välinen ”hillitty charmi”). Vuosien ja vuosikymmenten saatossa olen tällaisia havainnut. En voi ottaa esimerkiksi mitään todellista, koska on varmaa, että muodollisesti osapuolet kiistävät tällaisen menettelyn.

On ymmärrettävää, että hyvää yhteistyötä toimittajan kanssa ei haluta lopettaa. Onhan yhteistyön todettu toimivan ja toimittajakin tuntee talon tavat. On myös esimerkkejä, joissa tarjoaja tekee hyvissä ajoin tykö itsensä. Pienessä maassa juttu kulkee ja aikainen herääminen antaa mahdollisuuksia vaikuttaa kilpailutusasiakirjoihin. Ne jopa monesti kuulostavat tutuilta toisten mielestä eli sisältävät elementtejä jonkun yrityksen osaamisvahvuuksista. Hankintatoimikin on inhimillistä toimintaa. Vaikka meillä on hankintalainsäädäntö ja VM:n ohjeistuksia sekä erilaisia muitakin ohjeita, koulutusta ja konsultointia hankintamenettelyssä, silti se sisältää harmaita alueita. Harmaan vyöhykkeen muodostavat vaatimuskriteerit eli ns. laatukriteerit. Harmaata vyöhykettä edustaa myös kilpailullinen neuvottelumenettely. Jos kilpailuttaja etukäteen tietää haluamansa lopputuloksen, neuvottelumenettelyllä voidaan viedä homma näin läpi. Esimerkkejä on. Vaatimuskriteerejäkin voidaan tulkita jälkikäteen ”jetsuttamalla” eli sovittamalla yhteenlaskettu tulos haluttuun lopputulokseen.

Markkinaoikeuteen on mahdollista tarjoajalla viedä lopputulos eli kiistää lopputulos. En tunne markkinaoikeuden päätösten tilastoja. Eli kuinka suuri osa markkinaoikeuden päätöksistä on oikeuteen vievälle taholle puoltavia. On myös niin, että mistä tahansa ei kannata viedä asiaa markkinaoikeuteen. Ei haluta olla markkinahäirikkö. Se voi olla yritykselle negatiivista mainosta.