Ei vain rakenne. Keskushallintouudistus ei saisi olla pelkkä hallintorakenneuudistus. Pitäisi uudistaa sisältö. Valtion keskushallinnossa on rapautunut virkamiesten ja poliitikkojen välinen suhde. On syntynyt virkemieskunnan ja poliitikkojen väliin merkillinen poliittisten virkamiesten kerros. Samoin on syntynyt uutta valmisteluvallan ja poliittisen vallan sekoitusta. Soteuudistuksen kaikki koukerot ovat oivallinen esimerkki tästä ongelmasta. (3) Valtiokone on ilmentymä vanhakantaisesta ajattelusta, jossa valtiolla olisi valtaa ympäräivään yhteiskuntaan. Markkinat ja valtion omat toimet ovat kuitenkin rajannneet valtion vallankäyttöä. Merkittävä esimerkki on sosiaali- ja terveydenhuollon nykytila, jossa valtion vaikutusmahdollisuudet ovat ajautuneet marginaaliin. Uusi poliitikkojen viiden sotealueen malli luo mahdollisuudet myös valtion vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen. Valtion suunnittelu- ja ohjausvalta on nyt vain nostettava modernisti esille sopimusyhteiskunnan idean pohjalta. Ja sitten pitäisi selkeyttää myös valtion tarkastusviraston (VTV) rooli suhteessa virastojen rooliin. Niin ja vielä tuo tulosohjauksenkin uudistaminen pitäisi kytkeä tähän kokonaisuuteen. Jos näitä kaikkia asioita ei oteta agendalle, tulee Kehu-uudistuksesta pelkkä laatikkoleikki.
"Keskushallinnon virastorakenneselvitys" tehtiin uudistuksen pohjaksi. Se kuvaa lyhyesti valtion nykyisen virastorakenteen ja hiukan sen historiaakin. (4). Samalla verrataan tilannetta muihin maihin ja tehdään joitain varovaisia ehdotuksiakin. Löydän selvityksestä kaksi puutetta, jotka on mitä ilmeisimmin jätetty tarkoituksella vähälle tai olemattomalle käsittelylle: 1. mitä digitalisointi - ICT:n tunkeutuminen valtion virastorakenteeseen merkitsee, 2. miten valtion keskushallinnon virastot verkottuvat muun yhteiskunnan kanssa.
ICT:n tunkeutuminen virastoihin. Selvityksessä otetaan ICT esille muutamassa kohdassa, lähinnä sivulla 26 julksien hallinnon tietohallinto ja virastomuutokset:
- tietojärjestelmillä on merkittävä kustannusvaikutus virastoissa;
- perustietotekniikkapalvelut siirtyvät Valtoriin;
- ydintoimintaan liittyvä tietotekniikka jää edelleen virastoille;
- kokonaisarkkitehtuurityöllä tunnistetaan eri virastojen tietotekniset samankaltaisuudet;
- tietojärjestelmien yhteentoimivuuteen kiinnitetään huomiota;
- turvallisuusverkko - TUVE eli korkean varautumisen tietoverkon kehittäminen valtion ylimmälle johdolle ja turvallisuusviranomaiskäyttäjille.
Virastojen verkottuminen muun yhteiskunnan kanssa. Virastorakenneselvitys viittaa hallintokoneistotyyppiseen ratkaisuun, jopa muusta yhteiskunnasta irralliseen "olioon". Valtiolla on toki erilaisia ohjauskeinoja muuhun yhteiskuntaan, mutta niiden roolia ja muutospaineita ei juuri selvitetä. Hallinnonaloittain on tehty arviot virastojen nykyroolista. Arvioissa on selvitetty viraston tehtäväalan laajuus/suppeus, tehtävän luonne (viranomaistehtävä/ muu palvelutehtävä), Arviosta on tehty nelikenttä. Ohessa olen poiminut nelikenttään sote-alueen, kun blogini kohdealue on juuri tämä sosiaali- ja terveydenhuolto (s. 55). Suuri osa sote-virastoista on luokiteltu viranomaistehtäviin - STM laajaan sellaiseen ja muut vähemmän laajoihin. THL:llä on tehtävänsä luonne enemmän palvelu- kuin viranomaistehtävä. Lastensuojeluyksiköt ovat eniten palvelutehtävään suuntautuvia.
Keskuhallinnon ja virastojen palvelurooli fokukseen. Tämä jako pitäisi uusia ja tutkia virastojen luonne suhteessa ulkomaailmaan. Erityisesti soteuudituksessa tämä virastorakenne ja virastojen tehtävät pitäisi valaista uudelleen. Virastojen ohjausrooli ja palvelurooli pitäisi arvioida ja hyödyntää uutta sähköisen hallinnon mahdollisuuksia. Sotesektori on arvioitu tässä monin mittarein aivan liian suppeasti, koska se vaikuttaa (tai pitäisi vaikuttaa) koko sote-palvelusektoriin. Itse asiassa virastouudistuksessa pitäisi lähteä liikkeelle virastojen palveluroolista suhteessa muuhun yhteiskuntaan. Ohjaus ja valvontakin on ymmärrettävissä palveluksi, jolla taataan kansalaisten kannalta oikeudenmukaiset ja toimivat palvelut.
Viitteet:
1. YLEn uutinen 30.3.2014: "Valtion hallintouudistus: Ministeriöt lakkautetaan ja aluehallintoa typistetään
Valtionhallinnon uudistaminen saattaa johtaa täydelliseen mullistukseen. Esityksen pitäisi olla valmiina vielä tämän hallituskauden aikana.
Itsenäisyyden ajan suurinta valtionhallinnon uudelleen organisointia valmistellaan nyt kovalla kiireellä.
Valmiin esityksen koko uudistuksesta pitäisi syntyä vielä tämän hallituksen aikana.
Aluehallintoa on vuosien saatossa rukattu, mutta ministeriöiden ja valtioneuvoston toimintaan ei ole aiemmin koskettu. Nyt keskittäminen ja tehostaminen saattaa tietää sitä, että ministeriöt lakkautetaan ja aluehallinto supistetaan minimiin. Uudistus tietää myös satojen työpaikkojen vähenemistä lähivuosina.
Pienimmästä päästä on uudistus, jossa keskitetään ministeriöiden tietopalvelut, kirjaamot, virastomestarit ja kilpailutus. Ajatuksena on, että sisäiset palvelut tilataan yhdestä paikasta. Nyt jokaisella ministeriöllä on omat palveluntuottajat.
Hankepäällikkö Janne Kerkelä sanoo, että yksistään tätä on valmistelemassa kymmenkunta työryhmää ja 120 ihmistä eri ministeriöistä. Perusteilla on valtioneuvoston hallintoyksikkö.
Ministeriöt lakkautetaan
Koko uudistuksen tavoitteena on keskittäminen. Parlamentaarinen komitea valmistelee koko keskushallinnon uudistamista ja sen suunnitelmissa on kaikkien ministeriöiden lakkauttaminen ja niiden yhdistäminen valtioneuvoston alaiseksi yhtenäiseksi keskushallinnoksi.
Käytännössä keskittäminen tarkoittaa sitä, että pääministerin ja pääministeripuolueen asemaa vahvistetaan. Mallia tähän uudistukseen haetaan Ruotsista.
Keskushallintouudistusta pohtivan komitean pääsihteeri Päivi Pietarinen sanoo, että asiaa pohditaan tarkemmin myöhemmin keväällä.
Parlamentaarinen komitea tekee myöhemmin myös poliittisen ratkaisun valtion ylimpien virkamiesten asemasta. Heidän asemaansa pohditaan nyt omassa työryhmässä. Nykyisin ylimpien virkamiesten virat ovat määräaikaisia, mutta nyt ajetaan paluuta pysyviin "eläkevirkoihin".
Komitea aikoo keskustella virkamiesten tulevasta asemasta ensi viikolla.
– Tällä hetkellä jokainen ministeriö nimittää omat virkamiehensä. Nyt pohditaan, että olisiko ylimmät virkamiehet keskitettävä valtioneuvoston alaisuuteen, sanoo Pietarinen.
Aluehallintoa supistetaan
Valtion aluehallintoa aiotaan keskittää myös edelleen. Elyt, avit, TE-toimistot ja maistraatit sekä yksittäiset virastot aiotaan osin yhdistää tai joitakin muuttaa jopa yhdeksi virastoksi.
Sisäministeriön kansliapäällikkö Päivi Nerg kuvailee, että esimerkiksi Pohjois-Savossa voisi olla yksi virasto, missä toimivat ely, avi, TE-toimisto ja maistraatti. Ja tällaisia keskuksia olisi koko maassa kuudesta yhdeksään. Vaihtoehtoinen ääripään malli on se, että kaikille aluevirastoille perustetaan yksi yhteinen valtakunnallinen virasto ja sen alla olisi muutama toimipiste eri puolilla maata.
Nykyään Suomessa on kuusi avia, viisitoista elyä, kuutisenkymmentä maistraattia ja useita kymmeniä TE-toimistoja.
Kukaan ei pohdi sitä, mikä vaikutus uudistuksilla on, mutta tehokkuutta haetaan.
Hallituksen kehitysriihi edellyttää valtiolta 0,5 prosentin tuottavuuden nousua.
Kansliapäällikkö Päivi Nergin mukaan on selvää, että sillä on vaikutusta henkilöstöön. Valtion hallinnossa on töissä yli 85 000 ihmistä.
– Tässä nyt odotellaan, mitä se 0,5 prosenttia tarkoittaa, mutta selvää on, että kyllä se tarkoittaa paljoa ihmisiä. Mutta onhan meillä myös muita kuluja, joita samaan aikaan tarkastellaan.
Hankepäällikkö Janne Kerkelä puolestaan ilmaisee asian niin, että ”pannaan Suomi Oy Ab kuntoon ja lisätään tehokkuutta ja tuottavuutta.”
Valmiin esityksen koko uudistuksesta pitäisi syntyä vielä tämän hallituksen aikana.
Aluehallintoa on vuosien saatossa rukattu, mutta ministeriöiden ja valtioneuvoston toimintaan ei ole aiemmin koskettu. Nyt keskittäminen ja tehostaminen saattaa tietää sitä, että ministeriöt lakkautetaan ja aluehallinto supistetaan minimiin. Uudistus tietää myös satojen työpaikkojen vähenemistä lähivuosina.
Pienimmästä päästä on uudistus, jossa keskitetään ministeriöiden tietopalvelut, kirjaamot, virastomestarit ja kilpailutus. Ajatuksena on, että sisäiset palvelut tilataan yhdestä paikasta. Nyt jokaisella ministeriöllä on omat palveluntuottajat.
Hankepäällikkö Janne Kerkelä sanoo, että yksistään tätä on valmistelemassa kymmenkunta työryhmää ja 120 ihmistä eri ministeriöistä. Perusteilla on valtioneuvoston hallintoyksikkö.
Ministeriöt lakkautetaan
Koko uudistuksen tavoitteena on keskittäminen. Parlamentaarinen komitea valmistelee koko keskushallinnon uudistamista ja sen suunnitelmissa on kaikkien ministeriöiden lakkauttaminen ja niiden yhdistäminen valtioneuvoston alaiseksi yhtenäiseksi keskushallinnoksi.
Käytännössä keskittäminen tarkoittaa sitä, että pääministerin ja pääministeripuolueen asemaa vahvistetaan. Mallia tähän uudistukseen haetaan Ruotsista.
Keskushallintouudistusta pohtivan komitean pääsihteeri Päivi Pietarinen sanoo, että asiaa pohditaan tarkemmin myöhemmin keväällä.
Parlamentaarinen komitea tekee myöhemmin myös poliittisen ratkaisun valtion ylimpien virkamiesten asemasta. Heidän asemaansa pohditaan nyt omassa työryhmässä. Nykyisin ylimpien virkamiesten virat ovat määräaikaisia, mutta nyt ajetaan paluuta pysyviin "eläkevirkoihin".
Komitea aikoo keskustella virkamiesten tulevasta asemasta ensi viikolla.
– Tällä hetkellä jokainen ministeriö nimittää omat virkamiehensä. Nyt pohditaan, että olisiko ylimmät virkamiehet keskitettävä valtioneuvoston alaisuuteen, sanoo Pietarinen.
Aluehallintoa supistetaan
Valtion aluehallintoa aiotaan keskittää myös edelleen. Elyt, avit, TE-toimistot ja maistraatit sekä yksittäiset virastot aiotaan osin yhdistää tai joitakin muuttaa jopa yhdeksi virastoksi.
Sisäministeriön kansliapäällikkö Päivi Nerg kuvailee, että esimerkiksi Pohjois-Savossa voisi olla yksi virasto, missä toimivat ely, avi, TE-toimisto ja maistraatti. Ja tällaisia keskuksia olisi koko maassa kuudesta yhdeksään. Vaihtoehtoinen ääripään malli on se, että kaikille aluevirastoille perustetaan yksi yhteinen valtakunnallinen virasto ja sen alla olisi muutama toimipiste eri puolilla maata.
Nykyään Suomessa on kuusi avia, viisitoista elyä, kuutisenkymmentä maistraattia ja useita kymmeniä TE-toimistoja.
Kukaan ei pohdi sitä, mikä vaikutus uudistuksilla on, mutta tehokkuutta haetaan.
Hallituksen kehitysriihi edellyttää valtiolta 0,5 prosentin tuottavuuden nousua.
Kansliapäällikkö Päivi Nergin mukaan on selvää, että sillä on vaikutusta henkilöstöön. Valtion hallinnossa on töissä yli 85 000 ihmistä.
– Tässä nyt odotellaan, mitä se 0,5 prosenttia tarkoittaa, mutta selvää on, että kyllä se tarkoittaa paljoa ihmisiä. Mutta onhan meillä myös muita kuluja, joita samaan aikaan tarkastellaan.
Hankepäällikkö Janne Kerkelä puolestaan ilmaisee asian niin, että ”pannaan Suomi Oy Ab kuntoon ja lisätään tehokkuutta ja tuottavuutta.”
2. VIRSU-hanke on asetettu 18.3.2014. http://vnk.fi/ajankohtaista/tiedotteet/tiedote/fi.jsp?oid=411422
Ohessa ote lehdistötiedotteesta:
"Valtion aluehallintoon kuuluvat muun muassa aluehallintovirastot (AVI) ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset (ELY), TE-toimistot ja maistraatit. Valtion keskushallintoon kuuluvia virastoja ja laitoksia toimii jokaisen ministeriön toimialalla. Näitä organisaatioita on yhteensä noin sata, ja niiden tehtävät ja koko vaihtelevat. Keskushallinnon selvitystyössä
- luodaan virastoluokittelu, jonka pohjalta selvitystyötä voidaan tehdä (esimerkiksi perinteinen hallintovirasto, valvonta- ja lupavirasto, tutkimuslaitos, kehittämisvirasto ja palvelukeskus)
- selvitetään näiden eri virastomallien kehittämisen lähtökohdat ja mahdollisuudet erityisesti virastorakenteen kokonaisuuden näkökulmasta
- otetaan huomioon erityisesti virastojen tehtävät ja toiminnan luonne sekä ohjausjärjestelmät, johtaminen ja mahdollisuudet järjestellä resursseja uudelleen
- tehdään yhdessä hallinnonalojen kanssa selvitys erityisesti pienten virastojen kokoamismahdollisuuksista.
Valtion aluehallinnon selvitystyössä
- selvitetään aluehallinnon ja keskushallinnon virastojen työnjakoa sekä valtion ja kuntien työnjakoa
- tarkastellaan, mitkä aluehallinnon tehtävistä edellyttävät toiminnallisesti ja oikeudellisesti niiden hoitamista tietyllä alueella ja mitkä voidaan hoitaa millä paikkakunnalla tahansa
- tarkastellaan, voidaanko joistakin tehtävistä luopua, miten toimintaprosesseja voidaan uudistaa ja peruspalvelujen saatavuutta keventää vaarantamatta oikeusturvaa
- selvitetään, miten toiminnan ja palvelujen sähköistäminen ja asiakaspalvelun kokoaminen muuttavat aluehallinnossa tehtävää työtä
- otetaan huomioon virastojen kokoamismahdollisuus sekä TE-palvelujen tarkoituksenmukainen ja asiakaslähtöinen järjestäminen
- rakennetaan ohjausmalli, jolla varmistetaan, että ministeriöt ohjaavat virastojen toimintaa
- arvioidaan mahdollisuudet järjestellä resursseja uudelleen."
3. Virkamiesten ja poliitikkojen välinen suhde. Tätä tiedolla johtamisen ongelmaa pohdin sote-uudistusesimerkin valossa vuoden 2014 alkupuolen blogikirjoituksessani: http://ollintuumailut.blogspot.fi/2014/01/tiedolla-johtamiseen-sote-uudistuksessa.html
4. Virastorakenneselvitys: http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20140314Virast/Keskushallinnon_virastorakenneselvitys_20140311.pdf
